III SA/Wr 597/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...]złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja" lub "ARiMR") we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. z dnia [...] marca 2013 r. (Nr [...]), w której organ ten przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową za rok 2012, w pomniejszonej wysokości – uchylił pierwszoinstancyjne orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Pierwotnie, strona skarżąca i jej obecny (od [...] września 2009 r.) małżonek J. K. (pełnomocnik skarżącej w niniejszym postępowaniu) dysponowali osobnymi numerami ewidencyjnymi producenta rolnego (EP). Po zawarciu małżeństwa, J. K. "zawiesił" jednak swój numer, z zastrzeżeniem możliwości dalszego korzystania z tego numeru, wyłącznie jednak do zakończenia programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006, w celu realizacji podjętych przez niego zobowiązań wieloletnich (protokół z dnia 10 listopada 2010 r., Nr [...], sporządzony w Biurze Powiatowym ARiMR w C.). Skarżąca realizowała (od 2008 r.) z kolei pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2007-2013. Wystąpiła w związku z tym ze stosownym wnioskiem o płatność rolnośrodowiskową także na rok 2012. We wniosku tym zadeklarowała – dodatkowo, oprócz pakietów realizowanych do tej pory – nowe pakiety na działkach, które przejęła od męża na podstawie umowy datowanej na dzień [...] maja 2012 r. Uwzględniając takie okoliczności faktyczne, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję Nr [...], w której: • przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, w łącznej kwocie [...] zł, wyłącznie jednak w odniesieniu do gruntów, które deklarowała w swoich poprzednich wnioskach; • odmówił natomiast przyznania zainteresowanej płatności rolnośrodowiskowej na ten sam rok, z tytułu przejęcia zobowiązania jej męża. Strona odwołała się od tej decyzji, kwestionując zasadność odmowy przyznania płatności względem gruntów przejętych przez nią od męża, wraz z jego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Po rozpatrzeniu tego odwołania Dyrektor DOR ARiMR uchylił w całości pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji organu wyższego stopnia wynika niedwuznacznie, iż wyłączną (celowe podkreślenie składu orzekającego Sądu) przyczyną wydania decyzji o kasatoryjnym charakterze, było zwiększenie przez wnioskodawczynię areału zgłoszonego do płatności na rok 2012, w ramach wariantu 2.3. – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), o 0,12 ha, co organ odwoławczy uznał za sprzeczne z powołanymi w uzasadnieniu przepisami. Dyrektor DOR ARiMR nie dokonał natomiast w ogóle jakiejkolwiek oceny prawidłowości (nieprawidłowości) wykluczenia z płatności na 2012 r. areału przejętego przez zainteresowaną – jak sama twierdzi – od jej męża (wraz z jego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym). W terminowej skardze do tutejszego Sądu strona zakwestionowała prawidłowość decyzji organu drugiej instancji, zarzucając: 1. nierozpatrzenie zarzutów odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i brak ustosunkowania się do nich; 2. praktyczną bezużyteczność decyzji Dyrektora DOR ARiMR, skoro organ pierwszej instancji wydał już nową decyzję, identyczną w swojej treści do tej wcześniej kwestionowanej przez stronę; 3. brak obiektywizmu w stosunku do odwołującej się oraz ewidentną obronę organu pierwszej instancji. Zasadności tych zarzutów starano się wykazać w uzasadnieniu, szczegółowo przedstawiając poszczególne działania podejmowane przez skarżącą i jej męża oraz przebieg postępowania. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej samej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd – rozstrzygając w granicach sprawy (art. 132 tej samej ustawy) – nie jest jednak związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani też wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego, z następujących przyczyn. W niniejszej sprawie doszło do szeregu ewidentnych naruszeń przepisów postępowania przez organ wyższego stopnia, i to tego rodzaju, że mogły mieć one (a niektóre z nich wręcz miały) – i to ewidentnie – wpływ na finalne załatwienie sprawy (kierunek rozstrzygnięcia). Należy się zgodzić z organem wyższego stopnia kiedy twierdzi, że rolą tego organu jest ponowne rozpatrzenie danej sprawy, w jej całokształcie, wskutek wniesienia odwołania strony niezadowolonej z pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Niezwłocznie, silnie przy tym wypada jednak zaakcentować, iż w tej konkretnej sprawie Dyrektor DOR ARiMR nie zrealizował tego modelu. Swoją kasatoryjną decyzję oparł wyłącznie na dostrzeżonej niezgodności z prawem polegającej na zwiększeniu areału zgłoszonego przez skarżącą do płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. (w stosunku do lat poprzednich) o 0,12 ha. Nie odniósł się natomiast w jakikolwiek sposób do zarzutów odwołania, w którym zakwestionowano zasadność odmowy przyznania płatności tego samego rodzaju także wobec gruntów (i zobowiązań rolnośrodowiskowych), przejętych w 2012 r., jak twierdzi strona, od jej męża na podstawie umowy z dnia [...] maja 2012 r. Pominięcie tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji wydanej na poziomie drugiej instancji stanowi – bez wątpienia – naruszenie co najmniej dwóch przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsze z tych naruszeń polega na niespełnieniu przez uzasadnienie decyzji Dyrektora DOR ARiMR standardu określonego przez ustawodawcę w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wszak uzasadnienie decyzji (każdej, również tej wydawanej w drugiej instancji) powinno się składać z dwóch części: uzasadnienia faktycznego i prawnego. W pierwszej części wskazać trzeba wszystkie okoliczności faktyczne sprawy istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, z wyjaśnieniem, które dowody organ uwzględnił, a którym odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne wymaga zaś – dodatkowo – wyjaśnienia podstawy prawnej, ze wskazaniem konkretnych przepisów. W odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia zakwestionowanego w odwołaniu, w którym organ pierwszej instancji odmówił przyznania płatności, a które przecież organ wyższego stopnia również uchylił, eliminując całą decyzję Kierownika BP w J. z obrotu, brak jest w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia. Dziwi to tym bardziej, że Dyrektor DOR ARiMR nie zawarł w swojej decyzji żadnych zaleceń i wskazówek pod adresem organu pierwszej instancji. Jeśli zgadzał się w tym zakresie ze stanowiskiem tego organu, powstaje pytanie o sens uchylenia rozstrzygnięcia w tym zakresie (dopuszczalne jest przecież uchylenie decyzji "w części" – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeśli natomiast organ wyższego stopnia uznał odmowę przyznania płatności w tej części za sprzeczną z prawem (i to było powodem uchylenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji w tym zakresie), tym bardziej powinien poinstruować Kierownika BP co do sposobu dalszego procedowania w tej materii. Z kolei ograniczając expressis verbis (w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji) przyczyny uchylenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia wyłącznie do faktu zawyżenia powierzchni zgłoszonej przez skarżącą do płatności w ramach jej własnego zobowiązania rolnośrodowiskowego, i uchylając z tego tylko powodu całą decyzję wydaną w pierwszej instancji, Dyrektor DOR ARiMR dopuścił się także ewidentnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego orzekał (drugie uchybienie proceduralne). W myśl tego przepisu, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji dopuszczalne jest bowiem jedynie wtedy, gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy nie zlecił przeprowadzenia przez Kierownika BP żadnego dodatkowego postępowania. Skoro zatem wadliwość pierwszoinstancyjnej decyzji polegała – wyłącznie, jak to wynika z treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej do Sądu – na nieuprawnionym przyznaniu stronie płatności wyższej kwotowo, bo uwzględniającej większą niż w poprzednich latach powierzchnię, na której zainteresowana realizuje swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe, należało wydać decyzję reformatoryjną, stosownie do postanowienia art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. Już oba przedstawione do tej pory naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Najistotniejsze – z tego punktu widzenia – jest jednak kolejne uchybienie, jakiego dopuszczono się przy rozpatrywaniu odwołania. Rozstrzygając o bezzasadności przyznania skarżącej płatności w odniesieniu do powierzchni 0,12 ha, organ odwoławczy przesądził o konieczności obniżenia w tym zakresie kwoty należnej wnioskodawczyni na 2012 r. Drugoinstancyjne orzeczenie pogarsza więc, w oczywisty sposób, sytuację zainteresowanej, względem sytuacji, wynikającej z decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem, zgodnie z art. 139 in fine k.p.a., organ odwoławczy może co prawda wydać decyzję na niekorzyść odwołującej się strony, ale tylko wtedy, gdy "zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco (dalsze, celowe podkreślenia składu orzekającego Sądu) narusza interes społeczny". W rozpoznawanym przypadku organ wyższego stopnia w ogólne nie zajął się w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zagadnieniem dopuszczalności naruszenia – w tej konkretnej sprawie – zakazu reformationis in pius gwarantowanego w art. 139 in principio k.p.a. To ostatnio opisane uchybienie proceduralne miało już bezpośredni wpływ na wynik sprawy, skoro prowadziło w prostej konsekwencji do konieczności obniżenia kwoty płatności przyznanej uprzednio przez kierownika BP w J. Skoro skontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem wcześniej wskazanych przepisów postępowania, co ewidentnie mogło mieć (lub wręcz miało) wpływ na wynik sprawy (z powodów również już naprowadzonych), przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – rozstrzygnięcie to należało wyeliminować z obrotu (punkt I wyroku). Rozpatrując ponownie sprawę organ wyższego stopnia, powinien: • wyjaśnić znaczenie w sprawie nowej decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dniu [...] czerwca 2013 r. (Nr [...]); • rozważyć zasadność (bezzasadność) zarzutów odwołania, tyczących odmowy przyznania płatności od gruntów przejętych przez skarżącą od jej męża, wraz z – jak twierdzi – jego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (w tym zakresie rolą organu będzie zwłaszcza ustalenie znaczenia umowy małżonków z dnia [...] maja 2012 r., w kontekście zasad wykładni określonych w art. 65 k.c., jako że porozumienie to ma charakter cywilnoprawny, a ponadto – wskazanie i dokonanie właściwej wykładni stosownych przepisów prawa publicznego regulujących kwestię dopuszczalności i skuteczności przejmowania zobowiązań rolnośrodowiskowych); • rozważyć znaczenie wcześniej wytkniętego organowi pierwszej instancji uchybienia (chodzi o uwzględnienie w kwocie płatności nadwyżki areału w odniesieniu do gruntów, na których skarżąca realizuje własne zobowiązanie rolnośrodowiskowe) w kontekście zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III wydano na podstawie art. 152 tej samej ustawy.