III SA/Wr 599/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy umorzenia zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] II. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane do dnia prawomocności wyroku; Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o odpowiedzialności S. K. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") jako Prezesa Zarządu "A" Sp. z o.o. za jej zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] r. do [...] r., w łącznej kwocie [...] zł, z tego: należności na ubezpieczenia społeczne (należność główna w kwocie [...] zł i odsetki za zwłokę [...] zł), należności na ubezpieczenie zdrowotne (należność główna w kwocie [...] zł i odsetki za zwłokę [...] zł), należności na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (należność główna w kwocie [...] zł i odsetki za zwłokę [...] zł). Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przeniesionych na niego opisaną decyzją z dnia [...] r. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia składek za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie społeczne (należność główna [...] zł i odsetki [...] zł), składek na FP i FGSP (należność główna [...] zł i odsetki [...] zł); umorzył postępowanie w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych (składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł) oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku w tym zakresie. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia, Inspektorat miał wiedzę, że wniosek obejmuje zaległe składki pracownicze - zarówno opłacane przez płatnika, jak i z własnych środków przez ubezpieczonych. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu. Jak wyjaśnił Zakład, złożony wniosek dotyczył składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Zgodnie zaś z art. 30 ustawy o s.u.s., do składek tych nie stosuje się art. 28 i 29. W stosunku do tego rodzaju składek, niedopuszczalne jest więc badanie istnienia przesłanek umorzenia należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3 a i Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięto na 3 sposoby umorzenie składek (odmówiono umorzenia składek, umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych oraz umorzono postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość całości zadłużenia). W ocenie organu odwoławczego orzeczenie to jest nieprawidłowe. Zakład wywodził, że jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych, właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie może mieć zastosowania art. 28 ustawy. Natomiast skoro wnioskodawca nie jest płatnikiem tych składek, o umorzenie których się ubiega, nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalania jego sytuacji finansowej i możliwości płatniczych. Tym samym za niezasadne uznać należy w uzasadnieniu decyzji odwoływanie się do ustaleń w zakresie sytuacji materialnej i osobistej skarżącego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 4-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 28 ust. 2 i 3a i 3b w związku z art. 30 ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie, naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez jego niezastosowanie, naruszenie prawa procesowego art. 105 i 138 §1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 400.826,96 złotych, powołując się na trudną sytuację finansową i osobistą, których źródłem jest decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności na osobę trzecią – skarżącego jako prezesa zarządu spółki za zobowiązania spółki z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem skarżącego organ w sposób nieuprawniony pozbawia skarżącego prawa do wniesienia wniosku o umorzenie bowiem umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatników, ubezpieczenie zdrowotne może mieć miejsce pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach wymienionych w art. art.28 ust.3a i ust.3b i na jego podstawie - Rozporządzenia MGPiPS z dnia 31.07.2003r. w/s szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dlatego niezbędne jest właśnie zbadanie sytuacji majątkowej i osobistej dla zastosowania instytucji umorzenia składek co było właśnie przedmiotem badania organu I instancji i także ZUS-u w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście poczynionych wyżej uwag, wyjaśnić trzeba przede wszystkim, że organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek skarżącego o umorzenie należności dokonał podziału zaległości strony i wydał trzy różne rozstrzygnięcia (odmowa umorzenia, umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość i umorzenie postępowania z uwagi na niemożność rozpoznania wniosku). Po ponownym rozpoznaniu sprawy natomiast, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości i w całości umorzył postępowanie w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość. Nie sposób jednak wywieść z zaskarżonej decyzji motywów jakie legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ogranicza się w zasadzie do zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, przytoczenia przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie zaległości oraz bardzo lakonicznego uzasadnienia faktycznego. W zasadzie wyjaśnienie organu odnośnie bezprzedmiotowości postępowania ogranicza się do dwóch zdań, w których Zakład stwierdza, że brak jest przedmiotu postępowania oraz, że skoro skarżący nie jest płatnikiem składek, nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem, aby umożliwić zarówno stronie postępowania zrozumienie podjętego rozstrzygnięcia, jak i właściwemu sądowi przeprowadzenie jego kontroli, uzasadnienie decyzji powinno spełniać stawiane mu ustawowe wymagania. Organ zupełnie pominął ciążący na nim obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i to zarówno orzekając w pierwszej jak i w drugiej instancji. Zupełnie nie wiadomo na jakiej podstawie Zakład stwierdził w drugiej instancji, że wszystkie należności objęte wnioskiem nie podlegają umorzeniu, tym bardziej, że w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym, organ dokonał podziału zaległości na trzy kategorie podlegające odrębnym rozstrzygnięciom. W tym miejscu wypada wskazać, że i pierwsza decyzja nie zawiera wymaganego, dokładnego uzasadnienia wszystkich trzech podjętych rozstrzygnięć, w tym wskazania jak dokonano podziału zaległości, jak wyliczono kwoty za które skarżący odpowiada jako płatnik, a co do których nie jest płatnikiem. Decyzje obu instancji nie odnoszą się w ogóle do decyzji będącej podstawą powstania zaległości po stronie skarżącego – czyli decyzji przenoszącej odpowiedzialność za zaległości spółki "A" i zakresu tej odpowiedzialności. Organ nie rozważył, jakie dokładnie zobowiązania skarżący na podstawie tej decyzji przejął oraz jakie uprawnienia wynikają dla niego z faktu, że .zaległości powstały po jego stronie nie dlatego, że nie odprowadzał składek sam będąc do tego zobowiązanym, ale dlatego, że nie czyniła tego spółka, a na niego przeniesiono tylko tę odpowiedzialność. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił szczegółowo podjętych rozstrzygnięć, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi ich kontrolę. Orzeczenie I instancji zawiera bowiem odnośnie odmowy umorzenia zaległości w punkcie 1 sprawozdanie ze złożonych dokumentów (wymienienie dowodów), przedstawia przepisy prawne i wyjaśnia przesłanki umorzenia należności jednakże dokonuje tego w sposób teoretyczny bez przeanalizowania konkretnej sytuacji skarżącego, koncentrując się wyłącznie na uzyskiwanej przez skarżącego emeryturze oraz rencie jego małżonki co prowadziło organy do konkluzji, iż skarżący ma możliwość spłaty zadłużenia. Uzasadnienie decyzji nie odnosi się w ogóle do pozostałych twierdzeń stron oraz złożonych dokumentów, natomiast wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięć zawartych w punktach 2 i 3 decyzji zawiera się w pojedynczych zdaniach. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej nie wyjaśnia natomiast w zasadzie żadnych motywów jakimi kierował się organ przy jego podejmowaniu, jest nieprzekonujące i odbiega od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim co do obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy, chociażby tylko w subiektywnej ocenie strony, nie uwzględniono jej żądania w ogóle. W tej sytuacji organy powinny przekonać skarżącego w uzasadnieniu swojej decyzji, że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody. Sąd stanął na stanowisku, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien rozważyć wskazane okoliczności i na tej podstawie ukształtować swoją ocenę sytuacji skarżącego, wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie. Reasumując należy stwierdzić, iż Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i w związku z tym orzekł jak w sentencji wyroku mając na względzie, iż wadami tymi dotknięte są w równej mierze obie decyzje wydane w sprawie. Punkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.