III SA/Wr 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji oraz umorzenia postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w W. Inspektorat w K. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS - w związku z wniesionym przez D. B. (dalej zwanego skarżącym) odwołaniem do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w W. Inspektoratu w K. z dnia [...]r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., znak [...] o objęciu ubezpieczeniami emerytalnym, rentowymi i wypadkowym w okresie od [...]r. do [...] r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., znak [...] i umorzył postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w W. Inspektoratu w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że skarżący w dniach [...] i [...] r. złożył do Oddziału skargi, w których wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., znak [...], obejmującej wnioskodawcę ubezpieczeniami: emerytalnym, rentowymi i wypadkowym w okresie od [...] r. do [...] r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w K. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Decyzję podpisała Kierownik Inspektoratu w K. Jednocześnie w treści decyzji pouczono, że przysługuje od niej odwołanie do Sądu Okręgowego, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. W dniu [...] r. skarżący złożył odwołanie do Sądu. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w S. w związku z powyższym odwołaniem, uznał się niewłaściwym rzeczowo i sprawę przekazał do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpatrując sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń zauważył, że od wymienionej decyzji z dnia [...] r. wniesiono odwołanie do sądu. Wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] zmieniono zaskarżoną decyzję, ustalając, że skarżący nie podlegał w tym okresie obowiązkowym ubezpieczeniom. Od powyższego wyroku apelację wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny we W. zmienił zaskarżony wyrok i oddalił odwołanie wnioskodawcy. Od wyroku Sądu Apelacyjnego skarżący wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną. Dalej Prezes ZUS przytoczył obowiązujący stan prawny wywodząc, że zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 83 a ust. 1 ustawy, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że weryfikacja w postępowaniu administracyjnym decyzji ostatecznych (m.in. z uwagi na stwierdzenie ich nieważności) następuje wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to również, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a., przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu - jest w rozumieniu art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje - zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. — w drodze decyzji. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, w tym przypadku uwzględniając treść w art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym od decyzji - zarówno o odmowie wszczęcia postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jak i decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, odwołanie przysługuje w administracyjnym toku instancji do organu wyższego stopnia, a nie do sądu powszechnego, o czym błędnie pouczono. Z uwagi na fakt, że organem właściwym do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności i wydania stosowanej decyzji był Prezes Zakładu, to zamiast odwołania przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie do przepisu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów. W konkluzji Prezes ZUS wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] r. została wydana przez organ niewłaściwy, tj. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w K., a nie przez Prezesa Zakładu, naruszała przepis art. 157 § 3 k.p.a. i 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż powinna być wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., a nie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji, uchybiała także przepisom art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne pouczenie w środku zaskarżenia, tj. do sądu powszechnego, zamiast o prawie strony do wniesienia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu. Powyższe naruszenia przepisów, skutkują zdaniem organu przesłanką zawartą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl której organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji. Od tej decyzji skarżący wywiódł skargę do WSA we Wrocławiu obszernie w niej zarzucając - jak formułował - naruszenie art.107 ust.3 k.p.a., brak całościowego rozpatrzenia istoty sprawy, rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i trybu załatwiania spraw oraz praw skarżącego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego spowodowane bezczynnością Prezesa ZUS w sprawie rozstrzygnięcia istoty skarg o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektoratu ZUS w K., ignorowanie obowiązków Zakładu określonych w art.83a ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wyrządzenie skarżącemu moralnego i materialnego uszczerbku poprzez brak osądzenia dokonanych przez Zakład czynów bezprawnych, niedozwolonych i zabronionych, brak orzeczenia o ujawnionych faktach łamania prawa w trakcie załatwiania toczących się spraw oraz orzeczenia o pociągnięciu sprawców tych naruszeń do przewidzianej prawem odpowiedzialności. Wskazując na te uchybienia wniósł o : - uchylenie wszystkich decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych w tej sprawie w całości, a mianowicie: decyzje Oddziału ZUS w W. Inspektorat w K. z dnia [...] r., z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], a także decyzje Prezesa ZUS z dnia [...]r. nr [...] i nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] i nr [...], - orzeczenie o wyrządzeniu skarżącemu przez ZUS uszczerbku moralnego i materialnego wskutek sprzecznego z prawem trybu załatwiania dotyczących go spraw oraz bezprawnych, niedozwolonych i zabronionych działań ZUSu w okresie od [...] r. do dnia dzisiejszego, - orzeczenie o pociągnięciu sprawców ujawnionych naruszeń prawa do odpowiedzialności prawem przewidzianej, - orzeczenie o przysługujących skarżącemu odszkodowaniu i zadośćuczynieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.). Zgodnie z § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzeka także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w sprawach wydawania decyzji, postanowień i innych czynności. W zakresie kognicji sądów administracyjnych nie leży zatem zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym załatwianiu spraw, lecz jedynie wskazana wyżej kontrola w granicach ściśle określonych przepisami. Kontrola ta – jak wyżej podano – nie ma na celu sprawowania nadzoru nad działalnością pracowników organów. Do właściwości sądów administracyjnych nie należą także sprawy związane z odszkodowaniami – do rozpoznawania roszczeń z tego tytułu powołane są sądy powszechne. Odnosząc się do nadto do zarzutów skargi kontestujących zapadłe w postępowaniach przed sądami powszechnymi różnych instancji wyroki sądowe, w tym wyrok Sądu Najwyższego, dotyczące objęcia skarżącego ubezpieczeniami emerytalnym, rentowym i wypadkowym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, podkreślić trzeba – abstrahując od faktu, iż te zagadnienia nie podlegają właściwości rzeczowej sądów administracyjnych - że ustalenia dokonane na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych nie mogą być skutecznie kwestionowane w kontekście brzmienia art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego na drodze administracyjnej czy sądowoadministracyjnej. Istota wiążącej mocy prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, która polega na związaniu jego treścią także innych sądów i organów państwowych, oznacza bowiem obowiązek uznania w innych postępowaniach, że dane zagadnienie prawne będące przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego kształtuje się tak jak to przyjęto w tym orzeczeniu i nie może być ono już ponownie badane ani podważane. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł wobec tego ponownie rozważać merytorycznych kwestii, które dotyczą objęcia skarżącego ubezpieczeniem społecznym i co do których zapadły inne decyzje niż ta, która mogła być przedmiotem wniesionej skargi do tutejszego Sądu. Przedmiotem niniejszego rozpoznania jest zatem wyłącznie badanie legalności ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji z dnia [...] r. nr [...] o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., znak [...] i umorzeniu postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. - Inspektoratem w K. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się jednak by zaskarżone rozstrzygnięcie uchybiało przepisom prawa. Nie doszło do żadnej obrazy norm prawa, a zarzuty skargi są chybione. Jak wynika z analizy akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS Inspektoratu w K. z dnia [...]r. znak: [...], obejmującej wnioskodawcę ubezpieczeniami emerytalnym, rentowymi i wypadkowym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W tej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w K. wydał decyzję z dnia [...]r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności swej decyzji z dnia [...] r. Decyzja ta została podpisana przez kierownika Inspektoratu ZUS w K. z pouczeniem, że przysługuje od niej odwołanie do Sądu Okręgowego, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w S. w związku ze złożeniem przez skarżącego odwołania, uznał się niewłaściwym rzeczowo i sprawę przekazał do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając odwołanie, w zaskarżonej decyzji organ wskazał na uchybienia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, które w jego ocenie powodowały konieczność zniesienia decyzji z dnia [...] r. z obrotu prawnego i umorzenia postępowania przed Inspektoratem ZUS w K. W szczególności podkreślono, że organem właściwym do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności i wydania stosowanej decyzji był Prezes Zakładu, nie zaś ZUS Oddział W. - Inspektorat w K. a zamiast odwołania przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Ocena ta jest trafna. W art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z przepisem art. 83 a ust. 2 ustawy o s.u.s. decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ustalenia, który organ jest właściwy do orzekania w przedmiocie decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.) oraz czy i w jakim trybie decyzje wydane w ramach tej instytucji procesowej podlegają zaskarżeniu - należy dokonywać na podstawie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Na mocy zaś do art. 66 ust. 5 ustawy o s.u.s. - w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych jest Prezes Zakładu. Słusznie zatem przyjęto, że w pierwszej instancji decyzja w sprawie o stwierdzenie nieważności powinna była zostać wydana przez Prezesa ZUS. Tymczasem decyzję z dnia [...] r. w tym przedmiocie wydał Inspektorat ZUS w K., a podpisała ją osoba nie mająca upoważnienia Prezesa ZUS do działania. Sprawę zatem załatwił organ niewłaściwy. W świetle art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z kolei w art. 127 k.p.a., jest mowa o przysługujących stronie środkach zaskarżenia decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji, stanowiąc, że: "§ 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. § 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji." Stosownie natomiast do przepisu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to między innymi kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów. Tym samym, zważywszy, że Prezes ZUS po myśli art. 66 ust. 5 wym. ustawy o s.u.s., jest organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych - a w zakresie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze administracyjnej nie podlega nadzorowi ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 ustawy o s.u.s.), zatem nie ma nad nim organu wyższego stopnia – trzeba przyjąć, że od decyzji Prezesa ZUS wydanych w pierwszej instancji przysługuje środek zaskarżenia wymieniony w art. 127 § 3 k.p.a. jako "wniosek do ponownego rozpoznania sprawy." Prawidłowo także Prezes ZUS wskazał, że na tle cytowanego art. 83 a ust. 2 ustawy o s.u.s., co potwierdza jednoznacznie orzecznictwo sądów administracyjnych, weryfikacja w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. W przeciwnym wypadku – a miało to miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarżący składał odwołanie do sądu powszechnego od decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga – powinna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania. Skoro wobec tego w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] r. została wydana przez organ niewłaściwy i obarczona błędem co do stosowania art. 83a ustawy o s.u,s. - należało ją uchylić i umorzyć postępowanie przed Inspektoratem ZUS w K. jako niewłaściwym do rozpoznania wniosku - według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja wydana w drugiej instancji odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.