III SA/Wr 60/17

Wrocław, dnia 30 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z [...] września 2016 r. (nr [...]), Burmistrz S. odmówił D. M. (dalej: uczestniczka postępowania) wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi gminnej i zajęcie pasa drogi gminnej - działka nr [...] obręb [...] S., ul. [...] - urządzenia handlowego w postaci [...]. Po rozpoznaniu odwołania uczestniczki postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - decyzją z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) - uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i zezwoliło uczestniczce postępowania na zajęcie, w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] kwietnia 2019 r., pasa drogowego drogi gminnej o powierzchni 0,07358 m2 w celu umieszczenia urządzenia handlowego, tj. w/w automatu. Jedocześnie ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 363,60 zł. Na opisany wyżej akt, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina S. (dalej: skarżąca). Rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciła: I) naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. - dalej: u.d.p.) poprzez zezwolenie uczestniczce postępowania na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w pasie drogi gminnej urządzenia handlowego ([...]) i odstąpienie od zasady zakazu dokonywania w pasie drogi czynności nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w sytuacji braku przesłanek umożliwiających zastosowanie wyjątku; 2. art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek warunkujący udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym w kontekście interesu wnioskodawcy; 3. § 1 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia ustalenie, czy umieszczenie urządzenia handlowego - [...] - podlega przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz czy jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; II) naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 80 oraz art. 77 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. - jako: K.p.a.) poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego z pominięciem całokształtu materiału dowodowego dotyczącego lokalizacji urządzenia; 2. art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie skarżącej jako strony w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, w zakresie wykazania własnej legitymacji procesowej, że wypełnia przesłanki uznania jej za podmiot uprawniony do wniesienia skargi, mimo faktu, że organ skarżącej orzekał w sprawie jako organ administracji publicznej. Zgodne bowiem z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W ocenie skarżącej, interes prawny jest pojmowany jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Ów interes musi przy tym być własny, indywidualny i konkretny oraz aktualny. Co więcej, interes prawny wiąże się z istnieniem norm prawa materialnego, z których wynikają dla podmiotu wnoszącego skargę określone prawa i obowiązki. Nadto, jego istota polega na żądaniu dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym i stanowi o legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak dalej wyjaśniła skarżąca, jest ona właścicielem nieruchomości, o zajęcie której wnioskowała uczestniczka. Niewątpliwie uprawnienia właścicielskie - oparte o przepisy prawa cywilnego - stanowią o istnieniu własnego, indywidualnego i konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić oraz aktualnego interesu prawnego. W sprawie, w wyniku której doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości, właściciel posiada interes prawny w tym, aby żądać oceny skarżonego rozstrzygnięcia - dotyczącego tej nieruchomości - ze stanem prawnym. Interes prawny właściciela (zarządcy) drogi pozostaje w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy o zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie to ma bowiem bezpośredni wpływ na ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej. W ocenie skarżącej, ma ona legitymację procesową także z uwagi na domniemane naruszenie przez Kolegium art. 28 K.p.a., polegające na niedoręczeniu jej decyzji wydanej w II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, jak również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej tej organizacji i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem podstawowe znaczenie dla możliwości rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ma kwestia legitymacji procesowej strony wnoszącej skargę. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd orzuca skargę, której wniesienie jest niedopuszczalne. Jednym zaś z powodów owej niedopuszczalności jest brak legitymacji procesowej. Wspomniany art. 50 § 1 p.p.s.a. wyznacza, jako element legitymacji procesowej, posiadanie "interesu prawnego" we wniesieniu skargi. Jakkolwiek należy zgodzić się ze skarżącą, co do ogólnych uwag w przedmiocie tego pojęcia, to już na wstępie konieczne jest stwierdzenie, że gmina owego interesu nie posiada na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dzieje się tak przede wszystkim z uwagi na specyfikę samorządu terytorialnego. Sięgając do treści art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stwierdzić trzeba, że ustrój Rzeczpospolitej gwarantuje tym jednostkom pewien zakres samodzielności, stanowiącej o istocie samorządności. Samodzielność ta jest gwarantowana na dwa sposoby: przez wyposażenie jednostek w osobowość prawną i przez zagwarantowanie im prawa do sądu. Konsekwencją uznania jednostek samorządu terytorialnego za korporacje jest przyznanie im podstawowego prawa podmiotowego, jakim jest prawo własności i innych praw majątkowych. Niewątpliwie prawo władania, w tym do dysponowania, majątkiem stanowi podstawę jakiejkolwiek odrębności. W zakresie stosunków cywilnoprawnych nadanie samorządom osobowości prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Jednostki te stają się uczestnikami obrotu prawnego na tych samych zasadach, co inni jego uczestnicy: osoby fizyczne i inne podmioty korporacyjne. Tu jednak konieczne jest dokonanie istotnego zastrzeżenia. Równość uczestnictwa w obrocie prawnym ma bowiem charakter zewnętrzny, a zatem w zakresie oznajmiania woli względem innych podmiotów. Tymczasem uwadze skarżącej umykają pełne konsekwencje treści art. 163 Konstytucji RP, ustanawiającego samorząd terytorialny i podstawowe ramy jego działalności (samodzielności). Otóż - zgodnie z tym przepisem - samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Podkreślenia wymaga sformułowanie "samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne". W ocenie Sądu, przepis ten determinuje nie tylko władztwo administracyjne jednostek samorządu terytorialnego (imperium) ale także sferę cywilnoprawną (dominum), poprzez wewnętrzne związanie organów gminy co do wybierania priorytetów zachowania się na gruncie prawa prywatnego. Innymi słowy, jakkolwiek samorząd zewnętrznie, w zakresie stosunków prywatnych, posiada wszelkie aspekty podmiotowe, w tym interes prawny, jako adresat praw i obowiązków, to faktycznym determinantem jego zachowań jest interes publiczny. Samorząd jest nim wewnętrznie związany. W końcu - bezsprzecznie - samorząd terytorialny istnieje po to, aby realizować potrzeby mieszkańców zamieszkujących na obszarze danej jego jednostki. Potrzeby te mogą być zaspokajane zarówno w sferze działań imperium, jak i dominum. Zawsze jednak, o podjęciu tych zachowań będzie decydowała potrzeba publiczna. Stąd też stwierdzić należy, że jednostka samorządu terytorialnego zawsze jest zobowiązana do realizacji interesu publicznego i to nawet, jeżeli ta realizacja polega na wykonywaniu prawa własności. Trzeba też pamiętać, że interes publiczny nie jest tożsamy z pojęciem interesu prawnego. Te dwa pojęcia mogą być - co najwyżej - zbieżne w konkretnym przypadku co do treści. Ponadto, stwierdzić należy, że interes publiczny jest jeden, bez względu na to, jaki podmiot go realizuje i to nawet w przypadkach pozornej rozbieżności, między jego różnymi wykonawcami. Wyjaśnić bowiem trzeba, że podlega on procesowi interpretacji, a proces ten może okazać się obarczony różnymi błędami. Na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi różnica między interesem publicznym, realizowanym przez organ skarżącej - Burmistrza - a jej własnym interesem. Oznacza to, że Burmistrz Gminy S. - wydając decyzję w I instancji - już zrealizował interes Gminy S. Natomiast zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło jedynie interpretację tego interesu. Z uwagi zaś na obowiązujący system kontroli działalności samorządu terytorialnego, zarówno Burmistrz, jak i Gmina, zobowiązani są do zaakceptowania tej interpretacji interesu prawnego. Powyższej argumentacji nie przekreśla stanowisko Gminy S., że jest ona jednocześnie właścicielem i z tego tytułu wywodzi swój interes prawny. Jak bowiem zostało to już wskazane, determinantem działań gminy na gruncie cywilnoprawnym jest zawsze interes publiczny. Poza tym, niniejsza sprawa nie dotyczy stosunków prawa prywatnego lecz administracyjnego. W tym też kontekście należy postawić pytanie, czy - w sprawie - skarżąca występuje jako podmiot administrowany, czy też jako podmiot administrujący. W przypadku pierwszym, mielibyśmy do czynienia z władczą ingerencją w sytuację prawną jednostki samorządowej, która to - zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP - podlega ochronie prawnej. Należy tu jednocześnie poczynić uwagę, że gdyby jednostki samorządu terytorialnego posiadały faktycznie nieograniczony interes prawny, w rozumieniu własnej, indywidualnej, konkretnej i aktualnej potrzeby obiektywnej ochrony prawnej, wspomniany przepis byłby zbędny. Został on jednak wpisany do ustawy zasadniczej, co potwierdza, że jednostki samorządu terytorialnego wprost nie posiadają interesu prawnego i mogą dochodzić obrony "swoich" praw tylko na zasadach określonych w Konstytucji i realizujących ją ustawach procesowych. Rozważyć zatem należałoby, czy istnieje przepis gwarantujący w takiej sytuacji uprawnienie jednostki samorządu do żądania ochrony prawnej przed sądem (administracyjnym). Natomiast jeżeli uznamy gminę za podmiot administrujący, to oczywistą odpowiedzią będzie odmowa możliwości zaskarżenia przez skarżącą rozstrzygnięcia Kolegium. Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego nie może skarżyć rozstrzygnięć organów administracji publicznej, jeżeli jej własny organ brał udział w postępowaniu administracyjnym jako organ administrujący. W szczególności podnosi się, że "w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jednak bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków". Tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. (SA/Wr 990/90; ONSA 1990, z. 4, poz. 7). W orzeczeniu tym podkreślono, że nie jest możliwe jednoczesne występowanie w postępowaniu jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie. Z tego powodu, Sąd przyjął, że gmina nie jest stroną postępowania w indywidualnej sprawie, w której decyzję w I instancji wydał wójt tejże gminy. Również w postanowieniu z 15 maja 1997 r. (I SA 1799/96, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ gminy, który orzekał w sprawie w I instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. (OPK 14/00; ONSA 2001, z. 1, poz. 17) stwierdzono z kolei, że gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. Sąd ten uznał bowiem, że "gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Odnotować także należy inne orzeczenia, jak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z 22 lipca 1999 r. (NSA 974/99; niepubl.), postanowienie z 24 stycznia 1997 r. (I SA 802/95; ONSA 1997/4/179), w których Sąd stwierdził, że "stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w rozpatrywanej przez Sąd sprawie był powołany do wydania decyzji administracyjnej. Innymi słowy, inna jest rola procesowa organu, a inna strony. Nie można w tej sprawie wpierw występować jako organ, a potem jako strona w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym''. W postanowieniu z 18 lipca 2001 r. (I SA 398/00, niepubl.) Sąd wywiódł, że "Na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". Poglądy te pozostają nadal aktualne w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2015 r., I OSK 1693/13 a w ślad za nim uchwała tego Sądu z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Również w doktrynie wskazuje się, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Wreszcie wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (K 32/08., OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W niniejszej sprawie uznać należy, że zachodzi drugi z omawianych przypadków. Niewątpliwie bowiem organ skarżącej brał udział w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem była zgoda na zajęcie pasa drogowego. Wydając decyzję w pierwszej instancji organ skarżącej zrealizował zatem interes publiczny, również i samej skarżącej. Ponadto warto zwrócić uwagę, że skarżąca nie podnosi argumentów w zakresie naruszenia przez Kolegium prawa materialnego, które wywodziłyby się z istoty prawa własności. Nie wyjaśnia, w jaki sposób decyzja organu odwoławczego narusza jej prawa właścicielskie, oceniając te rozstrzygnięcie jedynie z punktu widzenia materialnych przepisów prawa administracyjnego. Wobec powyższego i stwierdzenia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, skargę należy uznać za niedopuszczalną. Z tych też przyczyn podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.