III SA/Wr 600/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. W na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW na [...] rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 3 ust. 4, § 6 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm., zwanego dalej w skrócie "rozp. 2007") w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) – utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W z dnia [...] r. (Nr [...]) odmawiającą A sp. z o.o. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...]. Organ drugiej instancji podkreślił, że A sp. z o.o. wystąpiła w dniu [...] r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W z wnioskiem o przyznanie jej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] do gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 1/2 (woj. dolnośląskie, powiat kłodzki, gmina Międzylesie, obręb Nagodzice), nr 33/16, nr 33/3 i nr 33/7 (woj. dolnośląskie, powiat kłodzki, gmina Międzylesie, obręb Roztoki), które uprzednio objął swoim wnioskiem M B, występując w dniu [...] r. o przyznanie płatności z tytułu ONW. Na podstawie wniosku M B z dnia [...] r. ustalono, że zadeklarował on do płatności ONW 34 działki ewidencyjne o łącznej powierzchni użytkowanej rolniczo 399,86 ha, w tym działki ewidencyjne o nr 1/2, nr 33/16, nr 33/ i nr 33/7. W dniu [...] r. M B wycofał część działek objętych wnioskiem, w tym działki ewidencyjne nr 11/5, nr 39 i nr 42 położone w województwie dolnośląskim, powiecie kłodzkim, gminie Międzylesie, w obrębie Nagodzice – o łącznej powierzchni 44,23 ha. Następnie, w dniu [...] r. A sp. z o.o., reprezentowana przez M B, wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR we W z wnioskiem o przyznanie pomocy ONW ze względu na przeniesienie posiadania działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do wniosku dołączono umowę dzierżawy zawartą w dniu 25 września 2008 r. pomiędzy M B (jako wydzierżawiającym) a – reprezentowaną przez M B – A sp. z o.o. (jako dzierżawcą), obejmującą dzierżawą działki nr 1/2, nr 33/16, nr 33/3 i nr 33/7. Z treści umowy wynika, że M B, jako posiadacz działek, wydzierżawia spółce A działki ewidencyjne nr 1/2, nr 33/16, nr 33/3 i nr 33/7 o łącznej powierzchni 77,7 ha do dnia 1 marca 2012 r. w celu prowadzenia działalności rolniczej. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W wydał w dniu [...] r. decyzję odmawiającą przyznania A sp. z o.o. płatności ONW za rok [...]. Powołał się przy tym na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wywodząc, że przez przeniesienie posiadania wszystkich, położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części, na rzecz innego podmiotu (w przypadku wnioskowania przez przejmującego o przyznanie płatności ONW) należy rozumieć przeniesienie posiadania wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, na których znajdują się działki rolne lub części działek rolnych położone na obszarach ONW, zadeklarowane do płatności we wniosku o przyznanie pomocy z tytułu ONW podmiotu przekazującego. Ze względu na fakt, że A sp. z o.o. przejęła tylko 4 działki zgłoszone do płatności ONW przez przekazującego grunty, płatność spółce nie przysługuje. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A sp. z o.o., reprezentowana przez M B, zarzuciła rozstrzygnięciu błędną interpretację przepisów, której skutkiem jest ograniczenie prawa do otrzymania płatności ONW tylko w przypadku przekazania całego gospodarstwa. Według odwołującej się strony, prawo beneficjenta do uzyskania płatności ONW w przypadku przejęcia tylko części działek rolnych wynika z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Organ drugiej instancji – po przedstawieniu stanu prawnego, odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy – wskazał przede wszystkim na uregulowania zawarte w § 6 ust. 1-6 rozp. 2007, podkreślając, że zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie czy zawarta pomiędzy M B a spółką A (reprezentowaną przez M B) umowa dzierżawy działek nr 1/2, nr 33/16, nr 33/3 i nr 33/7 uprawnia A sp. z o.o. do uzyskania płatności ONW oraz czy decyzja odmowna organu pierwszej instancji została wydana na podstawie obowiązującego stan prawnego w zakresie płatności ONW i z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, prawodawca – posługując się w § 6 ust. 1 rozp. 2007 określeniem "części działek" rolnych – miał na uwadze przypadki, w których obszar ONW obejmuje jedynie część poszczególnych działek rolnych, na co wskazuje zarówno § 3 ust. 4, jak i § 4 rozp. 2007. Prawodawca przewidział zatem sytuację, w której tylko z częścią działki rolnej wiążą się uprawnienia do płatności ONW, bowiem ustalony obszar strefy ONW nie obejmuje całego areału zgłoszonego przez rolnika jako jedna działka rolna w rozumieniu przepisów określonych w art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.). W tym rozumieniu ustawodawca użył także sformułowania dotyczącego części działek w § 6 ust. 1 rozp. 2007, który – podobnie jak dalsze ustępy – zawiera regulacje dotyczące warunków i zasad na jakich o płatność ONW może ubiegać się podmiot przejmujący posiadanie wszystkich działek rolnych w całości, jak i wszystkich działek rolnych tylko w części położonych na terenach ONW, zgłoszonych uprzednio do tej pomocy przez przekazującego gospodarstwo. Zdaniem organu, regulację zawartą w § 6 ust. 1 rozp. 2007 – jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich położonych na obszarach ONW działek rolnych lub ich części zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi – należy rozumieć w ten sposób, że transfer musi dotyczyć wszystkich działek zgłoszonych uprzednio przez przekazującego posiadanie, a więc zarówno tych, które w całości są położone na obszarach ONW, jak i tych, które tylko w części położone są w takiej strefie. Działki, które rolnik zgłasza do pomocy ONW nie muszą stanowić całego gospodarstwa należącego do niego. Gospodarstwo producenta rolnego nie musi być położone w całości na obszarach wymienionych w załączniku do omawianego rozporządzenia. Do sytuacji takiej odnoszą się wymienione wcześniej przepisy, jak i regulacja, którą przywołała odwołująca się strona, a w szczególności § 1 pkt 4 rozp. 2007, który brzmi: rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", zwanej dalej "płatnością ONW", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem", a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania, w tym przypadki, w których następcy prawnemu beneficjanta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności. Konstruując ten przepis, ustawodawca miał na myśli sytuację, w której rolnik przekazuje posiadanie tylko części swoich gruntów, jednakże ta część gospodarstwa musi obejmować wszystkie uprzednio zgłoszone przez niego działki rolne do przyznania płatności ONW. Tymczasem M B nie przekazał wszystkich działek rolnych stanowiących część jego gospodarstwa, zgłoszonych i uprawnionych do płatności ONW, dlatego też spółka A nie spełniła podstawowego warunku określonego w § 6 ust. 1 rozp. 2007 do uzyskania tych płatności jako podmiot przejmujący, W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełniła podstawowego warunku, niezbędnego do uzyskania płatności ONW w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Ponieważ płatności ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności do ONW. Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie wskazano, że M B we wniosku o przyznanie płatności na rok [...] oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z dnia [...] r. zadeklarował do płatności ONW 35 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 348,95 ha, gdy tymczasem M B w tymże wniosku zadeklarował do płatności ONW 34 działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 399,86 ha. Wadliwość uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji może być – zdaniem organu odwoławczego – sanowana przez organ drugiej instancji, co zostało uczynione przez Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W A sp. z o.o. – reprezentowana przez Prezesa Zarządu M B – wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie § 6 ust. 1 rozp. 2007 poprzez błędną interpretację i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 25 i 26 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem strony skarżącej, błędne jest twierdzenie organu wydającego kwestionowaną decyzję, jakoby z § 6 ust. 1 rozp. 2007 wynikało, że płatność ONW przysługuje jedynie takiemu podmiotowi, który przejął wszystkie działki ewidencyjne zadeklarowane do płatności przez poprzedniego posiadacza działek. Według strony skarżącej, z przepisu tego jednoznacznie wynika, że dopuszczalne jest przeniesienie przez aktualnego posiadacza części działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez poprzedniego posiadacza we wniosku o przyznanie płatności ONW, a nowemu posiadaczowi tej części działek przysługuje płatność ONW, o ile przeniesienie posiadania nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW. Na rzecz takiego stanowiska przemawia – zdaniem strony skarżącej – przeprowadzona w uzasadnieniu skargi wykładnia literalna § 6 ust. 1 rozp. 2007, a także wykładnia systemowa, historyczna oraz celowościowa tego unormowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zadośćuczynienie wnioskowi strony skarżącej przez organy administracji publicznej orzekające w rozpoznawanej sprawie było niemożliwe, jednakże z przyczyn innych aniżeli wskazane w zaskarżonej decyzji. Trzeba przy tym podkreślić, że – stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 u.p.p.s.a. – sąd badający legalność zaskarżonej decyzji orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze treść § 6 ust. 1 rozp. 2007 – wywołującego odmienne interpretacje stron postępowania – należy przede wszystkim zauważyć, że pierwszoplanową przesłanką nabycia płatności ONW przez podmiot przejmujący posiadanie działek rolnych położonych na obszarach ONW jest przeniesienie posiadania działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rzecz podmiotu przejmującego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. Przeniesienie posiadania według § 6 ust. 1 rozp. 2007 obejmuje zatem tylko przypadki, w których zdarzeniem prawnym wywołującym taki skutek jest umowa, nie zaś jakiekolwiek inne zdarzenie powodujące zmianę posiadacza (podmiotu posiadającego). Tym samym skuteczność przeniesienia posiadania, o którym mowa w § 6 ust. 1 rozp. 2007, zależy od zawarcia ważnej umowy, której skutkiem jest właśnie umowne przejście posiadania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności z podmiotu przenoszącego posiadanie na podmiot nabywający posiadanie. Dokumentacja zgromadzona w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że umowa dzierżawy zawarta między M B (jako wydzierżawiającym) i A sp. z o.o. (jako dzierżawcą) nie mogła wywołać przewidzianego w § 6 ust. 1 rozp. 2007 skutku w postaci umownego przeniesienia posiadania działek rolnych na rzecz spółki z o.o., jako osoby prawnej, która ubiega się o przyznanie jej płatności ONW wskutek przejęcia posiadania. Oceniana czynność została dokonana z naruszeniem art. 210 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.s.h."), gdyż A sp. z o.o. była niewłaściwie reprezentowana przy zawieraniu umowy dzierżawy. Czynność ta mieściła się w zakresie obowiązywania art. 210 § 1 k.s.h., była bowiem dokonywana między spółką z o.o. a członkiem jej zarządu, który występował w tej czynności prawnej, z jednej strony, w charakterze podmiotu wydzierżawiającego, z drugiej zaś reprezentował spółkę, jako członek jej zarządu, co sprzeciwiało się dyspozycji art. 210 § 1 k.s.h., gdyż spółka nie była reprezentowana ani przez radę nadzorczą, ani przez pełnomocnika powołanego uchwałą zgromadzenia wspólników (którym – co oczywiste – nie mógł być ów członek zarządu występujący w charakterze strony umowy; zgromadzenie wspólników nie może bowiem powołać jako pełnomocnika spółki członka zarządu, z którym miałaby być zawarta umowa, gdyż takie postępowanie byłoby obejściem regulacji zawartej w art. 210 § 1 k.s.h.). Celem regulacji zawartej w art. 210 § 1 k.s.h. jest uniemożliwienie dokonywania czynności prawnych z członkami zarządu według normalnych reguł obowiązujących przy czynnościach prawnych. Zakresem obowiązywania art. 210 § 1 k.s.h. objęto wszelkie umowy, jakie mogą być zawierane przez spółkę z członkami zarządu. Przepis ten odnosi się zarówno do umów związanych z pełnioną przez członka zarządu funkcją, jak i do umów nie wykazujących takiego związku. W pierwszej grupie znajdą się więc w szczególności umowy o pracę, umowy zlecenia oraz umowy o zarządzanie spółką, w zbiorze zaś umów, które nie muszą mieć jakiegokolwiek związku z pełnieniem funkcji członka zarządu, pomieszczą się m. in. umowy sprzedaży, pożyczki, zamiany, darowizny, najmu lokalu czy też – jak w rozpoznawanej sprawie – umowy dzierżawy nieruchomości rolnej. Przepis art. 210 § 1 k.s.h. odnosi zatem także do przypadków, w których członek zarządu zamierza np. sprzedać spółce samochód lub kupić od spółki nieruchomości, jak też gdy chce wydzierżawić spółce należące do niego grunty rolne. Przewidziany w art. 210 § 1 k.s.h. sposób reprezentacji spółki w umowie z członkiem jej zarządu zmierza niewątpliwie do ochrony interesów spółki przed ewentualnymi nadużyciami ze strony takiego kontrahenta, który – wykorzystując swoją pozycję w zarządzie spółki i składając oświadczenie woli – mógłby zastrzec w umowie postanowienia niekorzystne dla spółki (np. zaniżenie ceny nabywanego od spółki przez członka zarządu prawa własności rzeczy czy też zawyżenie czynszu z tytułu wydzierżawianej spółce przez członka zarządu nieruchomości). Odnosząc poczynione uwagi do umowy dzierżawy działek rolnych w rozpoznawanej sprawie, należy stwierdzić, że – ze względu na niedochowanie wymagań przewidzianych w art. 210 § 1 k.s.h. – ta czynność prawna, jako dotknięta sankcją nieważności bezwzględnej, nie mogła wywołać zamierzonego skutku prawnego, a więc przenieść posiadania nieruchomości rolnych na A sp. z o.o. stosownie do postanowień § 6 ust. 1 rozp. 2007. Tym samym spółka nie mogła stać się "podmiotem przejmującym posiadanie" w rozumieniu tego przepisu, co wykluczało przyznanie spółce płatności ONW. Trzeba raz jeszcze podkreślić, że "przeniesienie posiadania", o którym mowa w § 6 ust. 1 rozp. 2007, odnosi się wyłącznie do pochodnego nabycia posiadania w drodze umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy (która musi być dołączona do wniosku podmiotu przejmującego – § 6 ust. 3 pkt 2 rozp. 2007), a więc nie dotyczy objęcia działek rolnych w posiadanie bez ważnego tytułu prawnego. Sam fakt posiadania przez spółkę działek rolnych, bez legitymowania się przez ten podmiot ważną umową przenoszącą posiadanie, nie czyni zadość wymaganiom określonym w § 6 ust. 1 rozp. 2007. Uprawnienia do płatności ONW według § 6 ust. 1 rozp. 2007 prawodawca przyznał bowiem nie każdemu podmiotowi władającemu faktycznie gruntami rolnymi, lecz tylko takiemu "podmiotowi przejmującemu posiadanie", który nabył posiadanie wskutek jego przeniesienia na podstawie ważnej umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. Niezależnie zatem od zaistniałego między stronami sporu, wobec stwierdzonej niemożliwości zadośćuczynienia wnioskowi strony skarżącej z przyczyn innych aniżeli wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w skardze, nie było dostatecznych podstaw prawnych, by wyeliminować z obrotu zaskarżoną decyzję, skoro zawarte w niej rozstrzygnięcie było w swej istocie prawidłowe, ponieważ – wskutek dostrzeżonych wadliwości umowy dzierżawy działek rolnych – spółka nie mogła uzyskać płatności ONW. Jeżeli wszczęte skargą A sp. z o.o. postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.