III SA/Wr 602/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J., nr [...] z dnia [...].01.2015 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 dla skarżącego Pana A. B.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...].05.2014 roku skarżący złożył wniosek o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej w sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wskazując trzynaście działek ewidencyjnych użytkowanych rolniczo. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni [...]ha. W dniach [...].09.2014 r., po uprzednim powiadomieniu w dniu [...] września, została przeprowadzona kontrola na miejscu przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR. Inspektorzy terenowi stwierdzili następujące nieprawidłowości dla działek rolnych: A i J stwierdzono powierzchnię mniejszą niż deklarowana przez rolnika (kod DR13+), C, E, H i I zastosowano kod DR50 oznaczającym, iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej, A, B, E, J obarczono kodami DR52 i DR53 oznaczającymi zmiany zasięgu pól zagospodarowania. G i HH stwierdzono powierzchnię większą niż deklarowana przez rolnika (kod DR13-). Dodatkowo dla działki HH stwierdzono zmianę zasięgu pola zagospodarowania i obarczono działkę kodem DR52. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego wydał opisaną wyżej decyzję, na mocy której przyznał płatność w pomniejszonej wysokości - [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował pomiary wykonane podczas inspekcji w terenie podnosząc, iż pomiar za pomocą odbiornika GPS nie odnosi się do istniejących kamieni granicznych w terenie. Ponadto powierzchnie ustalone na podstawie pomiaru GPS są zaniżone, gdyż nie uwzględniają nachylenia terenu. Wskazał, że powierzchnie zadeklarowane działek rolnych odpowiadają powierzchniom ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Podał, że "zgłosił czynności wznowienia granic do ODGK", w związku z czym wniósł o przedłużenie terminu na przedstawienie dokumentacji geodezyjnej. Dyrektor OR ARIMR wyznaczył termin na złożenie dodatkowych dowodów do dnia [...].04 2015 r. oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami i wyznaczając zarazem ostateczny termin załatwienia sprawy na dzień [...].05. 2015 r. Skarżący nie skorzystał z wymienionych uprawnień. Rozpoznając odwołanie Dyrektor w pierwszym rzędzie przedstawił obowiązujący stan prawny sprawy, w szczególności wskazał, że tryb i warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje obecnie ustawa z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308). Na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, do postępowań w sprawach przyznania płatności wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, w związku z czym organ drugiej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Następnie zauważył, że w myśl art. 30. ust.1 pkt 1 tej ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31 a. Wedle art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Według art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r" str. 16, z późn. zm.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów łub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w sprawie organ drugiej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. W ocenie Dyrektora, powtórna weryfikacja dokumentacji pokontrolnej, w tym przede wszystkim porównanie załącznika graficznego oznaczonego przez skarżącego oraz szkicu pomiaru działek rolnych wraz z wykonanymi fotografiami w kontroli, wskazuje na prawidłowość ustaleń inspektorów terenowych oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dalej wyjaśnił, że działki rolne A i D ze względu na jednolity sposób użytkowania - kompleks łąk, zostały pomierzone łącznie. W środkowej części działki ewidencyjnej o nr [...] z pomiaru został wyłączony fragment opisany kodem DR52 (zadrzewienie). W północnej części zwiększono obszar wyznaczonego pola zagospodarowania, opisany również jako zadrzewienie. Zachodnia i wschodnia granica została określona na podstawie granic odniesienia posiadanych przez Biuro Kontroli na Miejscu. Wewnątrz działki ewidencyjnej [...] zostało również zlokalizowane nasadzenie aronii, deklarowane jako działka rolna G. Granice dla obu upraw tj. łąki i aronii, zostały wyznaczone zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. W przypadku działki rolnej J stwierdzono przedeklarowanie powierzchni, z pomiaru wyłączono obszar zadrzewiony, zlokalizowany w północnej części działki, opisany kodem DR52. Wszystkie granice działki są wyraźnie widoczne, stanowią - las, zakrzaczenia, sąsiednią uprawę oraz drogę. Weryfikację zasięgu uprawy potwierdzono wykonanymi zdjęciami na granicach uprawy. Pomiary dla działek zostały wykonane prawidłowo, według sposobu użytkowania i zasięgu deklarowanych upraw. Wobec zarzutów skarżącego co do prawidłowości wykonania pomiarów urządzeniem GPS, podkreślono, że podczas kontroli na miejscu wykonywany jest pomiar działek rolnych tj. obszarów użytkowanych rolniczo, kwalifikujących się do płatności położonych na działkach ewidencyjnych, a inspektorzy nie wykonują pomiaru geodezyjnego działek. Pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, nie można traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Z tych też przyczyn argument, iż pomiar w terenie odbył się "bez odniesienia do istniejących kamieni granicznych" i "nie został skorygowany z punktami osnowy geodezyjnej" zdaniem organu odwoławczego powoduje przekłamanie pomiaru i jest nieuzasadniony. Odnosząc się zaś do zarzutów nieuwzględnienia w pomiarach ukształtowania argumentowano, że do pomiarów użyte zostało urządzenie GPS, które posiada wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, iż jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania na poziomie Wspólnoty Europejskiej normy techniczne (art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.). Pomiar dokonany został w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym), natomiast szerokość strefy buforowej została ustalona na 0,50. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w rzucie ortogonalnym. W skardze na tę decyzję skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz brak uwzględnienia jego argumentów i wyjaśnień w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oświadczył, że podane we wniosku wielkości gruntów do dopłat wynikały z powierzchni, które ujawnione są w ewidencji gruntów i budynków, a te wielkości skarżący uznał za prawidłowe. Kontrolujący tymczasem przeprowadzili pomiary przy pomocy GPS, bez odniesienia do istniejących kamieni granicznych. Odbiornik GPS nie został skorygowany z punktami osnowy geodezyjnej III klasy, które istnieją w obrębie Nowych Rochowic jak i Domanowa, a w związku z tym "odchyłki i przekłamania" urządzenia nie pozwalają na jednoznaczne określenie powierzchni upraw. Kontrolujący nie przedstawili również zaświadczenia o posiadaniu uprawnień geodezyjnych. Nie przedstawiono również mapki z wykonanego pomiaru. W związku z tym, że w obrębach N. i D. teren jest użytkowany jako trwałe użytki zielone oraz sąsiednie działki mają taki sam charakter, powierzchnie ewidencyjne odpowiadają powierzchniom działek rolnych. W celu ujawnienia faktycznych powierzchni działek, skarżący podjął czynności wznowienia granic a w związku z tym, że te czynności wymagają znacznego czasu skarżący przekazał w załączniku do skargi kserokopię wykazu zmian gruntowych oraz zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych dotyczącego dz.nr 164/1 w obrębie geodezyjnym D. gm. M.. W wyniku ustalenia w terenie granic i dokonania pomiaru na działkach oprócz dz.nr [...], powierzchnie obliczone na podstawie pomiaru odbiegają znacznie od pomiarów podanych w protokole pokontrolnym. Skarżący podkreślił, że faktyczna powierzchnia upraw na działce nr [...] wynosi [...] ha. Jest obliczona na podstawie wyniesień i zagłębień terenu i w znacznym stopniu przewyższa podane powierzchnie wykazane przez skarżącego we wniosku o pow. [...] ha i stwierdzone na podstawie pomiaru GPS-em przez kontrolujących. Pomiar taki jest rzutem poziomym powierzchni tych działek, które w rzeczywistości posiadają powierzchnie uprawowe o większym areale. Dodatkowo w skardze zarzucono, że dotychczasowe kontrole przez COBICO oraz AR i MR w dniu [...].07.2015r.2015 r. nie wykazały uchybień. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie spór między stronami sprowadza się w istocie do kwestii, czy organy zasadnie przyjęły zmniejszoną powierzchnię dla obliczenia płatności, czy też zachodzi bark podstaw do kwestionowania wielkości powierzchni deklarowanych przez stronę skarżącą we wniosku, wskutek czego organy rolne ostatecznie przyznały skarżącemu zmniejszoną kwotę spornej płatności. W zakresie obowiązujących w rozpatrywanej sprawie organy norm prawa należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.) – zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem 1122/2009, na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną, stosownie do art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, zawierają ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzaniem 73/2009 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. , str. 16 ze zm.), w państwach członkowskich należy ustanowić system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych). Powinnością organu jest sprawdzenie czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Wynika to z art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którymi kontrole administracyjne, m.in. kontrole krzyżowe, a także kontrole na miejscu, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Organy administracyjne weryfikując wniosek strony, ustaliły, iż powierzchnia stwierdzona działek rolnych kwalifikowanych do jednolitej płatności obszarowej była mniejsza od zadeklarowanej. Stwierdzona różnica była rezultatem ustaleń organów dokonanych w oparciu o wyniki kontroli na miejscu, wykonane w jej czasie pomiary terenu. Te ustalenia zakwestionowała strona skarżąca twierdząc, że rzeczywista powierzchnia gruntu zgłoszonego we wniosku jest większa niż pomiar wykonany przez organy. Strona zarzuciła również, że organ nie dokonał weryfikacji powierzchni gruntów zgłoszonych do wniosku według prawidłowo działającego urządzenia GPS, nie uwzględniając zróżnicowanego ukształtowania terenu. Formułowała zarzuty, że ustalenia faktyczne organów stoją w szczególności w sprzeczności z danymi, jakimi dysponuje skarżący, ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego należy uznać za nieuzasadnione, a działanie organu polegające na określeniu powierzchni gruntów zgłoszonych do otrzymania płatności na podstawie wykonanej kontroli na miejscu, nie stanowi naruszenia prawa. Należy zauważyć, iż, jak wskazano wyżej, system identyfikacji działek rolnych zawiera także dane wskazane w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są bowiem dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących EGiB lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych są następnie weryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonaną w tym samym układzie współrzędnych – co należy podkreślić - płaskich prostokątnych pozwalającą na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Abstrahując od tego, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ posiada tym samym wiedzę na temat wielkości powierzchni działek ujętej w EGiB, to trzeba z całą mocą zaakcentować, że przedmiotowa płatność rolna może być przyznana tylko do faktycznie użytkowanej rolniczo powierzchni utrzymanej w dobrej kulturze rolnej. Wprost, w zakresie powierzchni objętej systemem jednolitej płatności obszarowej, stanowi o tym artykuł 124 rozporządzenia 73/2009. Skarżący zatem winien także spełnić warunki rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39 poz. 211 ze zm.), z którego jednoznacznie wynika (§ 4), że płatność jest przyznawana do gruntów rolnych, które nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Inaczej ujmując, definicja użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz.454 ze zm.), na podstawie, którego określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków różni się od definicji działki rolnej uprawnionej do omawianej płatności. Powierzchnia ewidencyjna działki to jej powierzchnia całkowita, natomiast powierzchnia działki rolnej obejmuje tylko obszar faktycznie użytkowany rolniczo (utrzymany w dobrej kulturze rolnej). Działka rolna i działka ewidencyjna to są zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Działka rolna to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Działka ewidencyjna zaś to wyodrębniony geodezyjnie obszar ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia działek rolnych, a więc działek faktycznie użytkowanych rolniczo, może się zmieniać w czasie niezależnie od danych ewidencyjnych zawartych w rejestrze gruntów. Przepisy prawa unijnego nie przewidują płatności do działek ewidencyjnych według ich obszaru ujętego w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie EGiB nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest jednolita płatność obszarowa. Ponadto godzi się podkreślić, że skoro obszar kwalifikowany do przyznania płatności – użytkowany rolniczo – ma pozostawać w dobrej kulturze rolnej, to zasadnie organy wyłączyły z płatności tę część deklarowanego terenu, który – jak obrazują to załączone w poczet materiału dowodowego fotografie cyfrowe - był ewidentnie zadrzewiony, zakrzaczony, dotyczył sąsiedniej uprawy oraz stanowił drogę. W skardze nie zakwestionowano tych ustaleń faktycznych. W takim stanie rzeczy zarzuty skargi, w tym w kwestii wpisów do ewidencji gruntów oraz pominięcia ukształtowania terenu nie mogły zostać uwzględnione. Zarzuty sformułowane w zakresie niestwierdzenia uchybień przez jednostkę certyfikującą COBICO oraz w roku 2015 dokonane przez organy Agencji nie mają znaczenia prawnego albowiem w sprawie przesądzające są wyłącznie ustalenia dotyczące stanu faktycznego działek z daty kontroli przeprowadzonej przez uprawnione do tego organy, a są nimi wyłącznie organy ARiMR i to tylko dotyczące roku 2014, a nie innych okresów. Oczywiste jest bowiem, że stan upraw może podlegać zmianom wraz z upływem czasu. Podsumowując stwierdzić należy, że organy obu instancji ustaliły w sposób prawidłowy istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Analogicznie, organy prawidłowo zastosowały normy prawa materialnego. Argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd podziela. Mając powyższe na względzie, wobec braku naruszeń prawa, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami), oddalił skargę.