III SA/Wr 605/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. S.-C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu zaległych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej odmawia umorzenia zaległości; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części w jakiej została uchylona. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s." - po rozpoznaniu wniosku A. S.-C. z dnia [...] zawierającego prośbę strony o umorzenie zaległych należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy, odmówił umorzenia wspomnianych należności. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przytoczył przede wszystkim treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., które to przepisy określają przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, oraz wskazał, iż na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, brak jest podstaw do zastosowania tych przepisów, z uwagi na fakt, iż w stosunku do wnioskodawczyni nie zachodzi całkowita nieściągalność długu, w świetle następujących okoliczności. Ze względu na zawarty układ ratalny, zawieszone zostało komornicze postępowanie egzekucyjne, co oznacza, iż nie zostało ono jeszcze zakończone. Ponadto, wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomość położonej w J.-L., przy ul. [...], o powierzchni 0,0596 ha, na której Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustanowił hipotekę przymusową, w celu zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Z nieruchomości tej Zakład może więc dochodzić spłaty swoich należności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał też, iż z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że nie ma także miejsca ani uzasadniony przypadek, ani nie istnieje ważny interes strony stwarzający możliwość umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem organu, okoliczność, iż sytuacja materialna wnioskodawczyni jest trudna nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Wywodzono również, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów potwierdzających problemy zdrowotne, poprzestając jedynie na złożeniu oświadczeń o tym, iż cierpi na silną depresję, nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, silne bóle stawów i kręgosłupa oraz nowotwór piersi. Wnioskodawczyni wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] i o wydanie decyzji umarzającej zaległe składki. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...]. (Nr [...]), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działając na mocy art. 28 oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 27 czerwca 2008 r., w części dotyczącej odmowy umorzenia opłaty dodatkowej na ubezpieczenie społeczne oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i (orzekając merytorycznie w tym zakresie) umorzył należności z tytułu następujących składek: na ubezpieczenie społeczne: opłata dodatkowa w kwocie [...] zł; na ubezpieczenie zdrowotne, za okresy: październik i listopad 1999 r., luty i marzec 2000 r., maj i czerwiec 2000 r. oraz od lutego do września 2001 r. (wraz z opłatą dodatkową i odsetkami za zwłokę), w łącznej kwocie [...] zł; na Fundusz Pracy, za okresy: październik i listopad 1999 r., luty i marzec 2000 r., maj i czerwiec 2000 r., od lutego do lipca 2002 r. i za wrzesień 2002 r. (wraz z opłatą dodatkową i odsetkami za zwłokę), w łącznej kwocie [...] zł. Organ odmówił jednocześnie umorzenia pozostałych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: od lipca do listopada 1999 r. i od grudnia 2000 r. do września 2002 r., w łącznej kwocie [...] zł (w tym należność główna w kwocie [...] zł oraz odsetki zwłoki w kwocie [...] zł). Uzasadniając takie stanowisko, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, iż - w jego ocenie - w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s., bowiem ze względu na zawarty układ ratalny zawieszone zostało komornicze postępowanie egzekucyjne, co oznacza, że nie zostało ono jeszcze zakończone. Niemniej jednak, zdaniem Prezesa ZUS, została spełniona przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia składek, o której mowa art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Według organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia, możliwości płatnicze wnioskodawczyni oraz jej stan zdrowia, uzasadnione jest umorzenie części należności z tytułu składek. W ocenie organu, wnioskodawczyni będzie w stanie spłacić zadłużenie w układzie ratalnym, w przypadku umorzenia należności na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, tym bardziej jeśli uwzględnić, że zainteresowana wystąpiła w dniu 23 lipca 2008 r. z nowym wnioskiem o rozłożenie zadłużenia na 84 raty, co wskazuje, zdaniem organu, na to, iż wnioskodawczyni spłaci zaległe składki, jeżeli wysokość rat zostanie obniżona. Z rozstrzygnięciem Prezesa ZUS nie zgodziła się wnioskodawczyni, składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zażądała uchylenia decyzji tego organu z dnia 27 sierpnia 2008 r., w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od lipca do listopada 1999 r. i od grudnia 2000 r. do września 2002 r. Skarżąca przedstawiła swoją sytuację (majątkową i zdrowotną), określając ją jako "tragiczną" i wyrażając zapatrywanie, że powinna ona spowodować uwzględnienie w pełni jej wniosku i całkowite umorzenie przez organy wszystkich zaległości z tytułu nieuiszczonych składek. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, rozbudowując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i wniosła o oddalenie skargi. Obie strony sporu sądowego prowadziły dodatkową polemikę w pismach procesowych, starając się podważyć zasadność argumentacji przeciwnika. W szczególności, w piśmie z dnia [...]. skarżąca poinformowała o dokonanym na nią napadzie, w czasie którego została oblana benzyną i podpalona, natomiast w piśmie z dnia [...]. zaakcentowała zwłaszcza dwie kwestie: 1) organ odmawia umorzenia całości należności wyłącznie ze względu na to, że jest ona właścicielką domu mieszkalnego; 2) ewentualne umorzenie należności w całości nie spowoduje straty ZUS, ponieważ z powodu nieopłacenia składek w pewnym okresie, okres ten został uwzględniony przy ustalaniu wysokości należnej jej emerytury, która - z tego właśnie powodu - jest bardzo niska (i taka pozostanie do końca życia zainteresowanej). W odpowiedziach - z dnia [...] i z dnia [...] - pełnomocnik organu wywodził - odpowiednio - że: 1) stan zdrowia skarżącej miał wpływ na częściowe umorzenie jej należności; 2) część załączników przedstawianych przez stronę, a obrazujących jej stan majątkowy, nie może być brana pod uwagę, ponieważ nie dotyczy okresów, w odniesieniu do których należności nie zostały umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej - w skrócie - "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Zważyć dodatkowo należy, że - w myśl art. 134 p.p.s.a. - sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany ani zarzutami sformułowanymi przez stronę skarżącą, ani też wskazaną przez nią podstawą prawną. Sąd nie może jednak - co do zasady - wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, ze względu na uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wypada rozpocząć od ogólnej konstatacji, że w aktualnym stanie normatywnym istnieją dwa reżimy umarzania (w całości lub w części) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne: 1) w wypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności tych należności (art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.) albo 2) w innych uzasadnionych przypadkach (mimo braku stanu całkowitej nieściągalności), w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (art. 28 ust. 3a tej samej ustawy). Trzeba przy tym pamiętać, iż szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w tym ostatnim przepisie zostały określone w stosownym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. W stanie faktycznym tej konkretnej sprawy nie powinno być kwestionowane stanowisko organów, zgodnie z którym zadłużenie skarżącej nie mogło być umorzone w ramach pierwszego z wymienionych reżimów. Niesporny bowiem jest fakt, że w czasie, w którym zapadały decyzje organów obu instancji, nie można było absolutnie przyjąć stanu "całkowitej nieściągalności", występującego wszak jedynie w ściśle określonych sytuacjach, wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organy słusznie przyjęły w tym zakresie, iż całkowita nieściągalność w tym przypadku nie zachodzi, chociażby z tego powodu, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości położonej w J.L., przy ul. [...] o powierzchni 0,0596 ha, obciążonej hipoteką przymusową na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w celu zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Istnieje więc możliwość dochodzenia przez Zakład spłaty zaległych należności. Kwestią sporną między stronami jest natomiast dopuszczalność umorzenia (zasadność odmowy umorzenia) w całości składek, w trybie przewidzianym w przepisach art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego MGPiPS z 2003 r., o którym była mowa. Już w ramach delegacji pomieszczonej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., ustawodawca wymienił dwie przesłanki, które powinny być uwzględnione w rozporządzeniu wykonawczym. Chodzi mianowicie o "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności" oraz o "stan finansów ubezpieczeń społecznych". Wymogi te zostały skonkretyzowane w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym to przepisem: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Z przedstawionego uregulowania wynika niedwuznacznie, że decyzja ferowana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Swoboda uznania organu rozstrzygającego o zastosowaniu tej ulgi (tzw. luz decyzyjny), nie może jednak oznaczać kompletnej dowolności. Przeciwnie, przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, z perspektywy istnienia (lub braku) normatywnych przesłanek, od których sam prawodawca uzależnił kierunek załatwienia konkretnej sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego, może stanowić podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym, w granicach zakreślonych zwłaszcza art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym możliwości umorzenia całej zaległości wnioskodawczyni na podstawie art. 28 ust. 3a, 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, nie odpowiada opisanemu standardowi. Nie uwzględnia też modelu prawidłowego uzasadnienia decyzji, opisanego w art. 107 § 3 k.p.a. (przede wszystkim w zakresie pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu). Godzi się przede wszystkim podkreślić, że uzasadnienie prawne zakwestionowanej decyzji Prezesa ZUS jest bardzo ogólnikowe. Pomimo tego, iż organ dysponował bardzo rozległym materiałem dowodowym, nie podjął on w istocie żadnej próby jego oceny pod kątem występowania (lub braku) wcześniej wymienionych przesłanek zawartych zwłaszcza w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ministerialnego rozporządzenia wykonawczego. Organ drugiej instacji przyznał co prawda wprost istnienie "ważnego interesu" wnioskodawczyni, w rozumieniu art. 28 ust. 3b u.s.u.s., ze względu na jej trudną sytuację finansową, stan zdrowia i niemożliwość pozyskiwania dodatkowych dochodów, nie dokonał jednak żadnej oceny, czy warunki te mogłyby spowodować pozbawienie strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w wypadku opłacenia nieumorzonej części należności z tytułu składek. Uszły też uwagi organu drugiej instancji normatywne konsekwencje - w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - przyznania wprost (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że wnioskodawczyni jest schorowana i nie ma możliwości pozyskiwania dodatkowych dochodów. Prezes ZUS nie uzasadnił również należycie, dlaczego zdecydował jedynie o częściowym umorzeniu należności z tytułu składek. Lakoniczne tylko stwierdzenie, iż o umorzeniu części należności zadecydowała "wysokość zadłużenia, możliwości płatnicze oraz stan zdrowia (skarżącej - uzupełnienie Sądu)" jest niewystarczające. W istocie nie pozwala bowiem składowi orzekającemu dokonać kontroli legalności decyzji uzasadnionej w taki sposób, zwłaszcza zaś z perspektywy art. 80 i art. 107 § 3 in fine k.p.a. Szczegółowa analiza wpływu wymienionych okoliczności na kierunek załatwienia sprawy była tym bardziej konieczna, jeśli zważyć, że organ pierwszej instancji, uwzględniając ten sam stan faktyczny sprawy (którego ustalenie Prezes ZUS uznał jednoznacznie za prawidłowe!), nie znalazł żadnych podstaw do umorzenia należności, nawet w części. Oceny tych samych faktów, dokonane przez organy obu instancji są zatem diametralnie odmienne. W uzasadnieniu weryfikowanej decyzji brak także jakichkolwiek wyliczeń, które wyjaśniałyby dlaczego właśnie kwota [...] zł, a nie inna, powinna być umorzona i dlaczego organ decyzyjny dopuszcza możliwość umorzenia należności za pewne, konkretnie wskazane okresy, odmawiając zastosowania tej ulgi w odniesieniu do innych (równie ściśle określonych). Prezes ZUS nie skonfrontował w szczególności dochodów skarżącej i wydatków koniecznych na jej utrzymanie (z poszczególnych okresów), z wysokością zaległości. Nie podjął również próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie o możliwości spłacenia zadłużenia przez skarżącą, w przypadku umorzenia części zaległości, mniejszej niż ta, która nadal pozostała do zapłaty. Wobec braku wskazanych wyjaśnień trzeba było uznać, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w granicach swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Takiej oceny Sądu nie dezawuują próby poszerzenia i uszczegółowienia argumentacji, która miałaby przemawiać za podjętym rozstrzygnięciem, dopiero na etapie udzielania odpowiedzi na skargę i w późniejszych pismach procesowych, adresowanych do Sądu. Wywody w tym zakresie powinny być bowiem zawarte już w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, zwłaszcza wtedy, gdy jest to decyzja uznaniowa, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym, że zaskarżona decyzja wydana została z ewidentnym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych które wynikają z obu wymienionych przepisów, a naruszenia te mogły mieć - z oczywistych powodów - istotny wpływ na wynik sprawy, przeto - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. - należało orzec o uchyleniu decyzji, ale jedynie w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca do listopada 1999 r. oraz od grudnia 2000 r. do września 2002 r. Konieczność respektowania zasady niepogarszania sytuacji skarżącego, wynikającej z dyspozycji art. 134 § 2 p.p.s.a., uniemożliwia bowiem Sądowi (a w konsekwencji także organom) ponownej oceny i kwestionowania zasadności umorzenia należności, w zakresie, w jakim dokonał tego Prezes ZUS. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, organ powinien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy, uwzględniając również dodatkowe okoliczności, które będą już aktualne w czasie podejmowania nowej decyzji, w zakresie potrzebnym do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, na podstawie wielokrotnie przywoływanych przepisów. Chodzi w szczególności o ustalenie stanu dochodowego (ale także majątkowego) strony i jej sytuacji zdrowotnej. Następnie należy w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez wnioskodawczynię wydatków na zapłatę zaległości w układzie ratalnym. Ocena powinna być przy tym szczegółowa (uwzględniająca wszystkie zastrzeżenia sformułowane we wcześniejszych wywodach Sądu oraz podniesione tam wątpliwości) oraz dokonana zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. W uzasadnieniu decyzji organ powinien wszechstronnie wyjaśnić swoje stanowisko w kwestii istnienia (lub braku) podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie pozostałej części zaległości. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia art. 11 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną tam zasadą, organy administracji publicznej powinny bowiem wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy, w celu przekonania stron o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięciu przymusowego wykonania decyzji. Na konieczność szczegółowo wskazywania przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01.