III SA/Wr 609/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Anetta Chołuj, Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 11 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji przebiegu granic pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] obręb Ł., gmina M. oraz odmowy dokonania aktualizacji użytków gruntowych oddala skargę. Decyzją z dnia 14 lipca 2006 r. Nr [...] Starosta J. - na podstawie art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - odmówił S. C. dokonania aktualizacji przebiegu granic pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] obręb Ł., gmina M. w związku ze zmianą przebiegu drogi o numerze [...] oraz dokonania aktualizacji użytków gruntowych zawartych w granicach działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków wskazanym wyżej numerem [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 11 września 2006 r. Nr [...] utrzymał w/w decyzję organu I instancji w mocy, powołując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z 15 lutego 2005 r. S. C. zwróciła się do Starosty J. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie uaktualnienia przebiegu granic między działkami rolnymi [...] i [...] położonymi w Gminie M., obręb Ł. oraz o aktualizację użytków w graniach tych działek. Wnioskodawczyni podniosła, że przebieg drogi gminnej (działka [...]) został zmieniony w następstwie wydobywania gliny na działkach z nią sąsiadujących. W toku postępowania strona twierdziła, że w granicach działek [...] i [...] w miejsce użytków kopalnych winny być wpisane nieużytki. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Starosta J. stał na stanowisku, iż czynności dotyczące uaktualnienia przebiegu granic należą do standardowych prac geodezyjno - prawnych i dokonywane są przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego na zlecenie i koszt zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Starosta podał też, że grunty znajdujące się w granicach działki [...] nie mogą podlegać aktualizacji w związku z niewypełnionym obowiązkiem rekultywacji tych gruntów. W odwołaniu od decyzji I-wszo instancyjnej strona podniosła, że organ w decyzji pominął działkę [...], nie zastosował się też do wyroku NSA nakazującego dokonanie rekultywacji; twierdziła, że do rekultywacji przewidziana jest jedynie działka [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu - rozpatrując ponownie sprawę - stwierdził, że działki [...] i [...] wchodziły w skład gospodarstwa rolnego należącego do M. C.; pomiędzy tymi działkami przebiegała droga oznaczona geodezyjnie nr [...], która na mocy decyzji Wojewody J. z dnia 13 stycznia 1992 r. stała się mieniem komunalnym gminy M. Ustalono, że w wyniku działalności wydobywczej prowadzonej na w/w działkach, stanowiących obecnie własność wnioskodawczyni, droga nr [...] została faktycznie zlikwidowana, bo po zakończeniu procesu wydobycia kopalin powstałe wyrobisko zalano wodą. Gmina M. podjęła działania związane ze zmianą przebiegu drogi, jednakże sprawa ta nie została zakończona. Wskazano, że Uchwała rady Gminy M. z dnia 18 grudnia 1993 r. stanowi o możliwości dokonania zmiany przebiegu drogi na odcinku ok. 800 m; zapis § 2 tej uchwały mówi natomiast, iż zmiana granic drogi [...] należy dokonać w terminie do 1 października 1994 r. a koszty z tym związane ponieść miał ówczesny właściciel nieruchomości tj. M. C. Organ II instancji wywodził, że ustalenie nowego przebiegu drogi wymaga wykonania prac geodezyjnych, polegających na geodezyjnym wydzieleniu z gruntów skarżącej pasa gruntów pod drogę oraz dokonania zamiany tych gruntów pomiędzy odwołującą się a Gminą M. Stwierdzono dalej, iż prace związane ze zmiana przebiegu granic należą do standardowych prac geodezyjno - kartograficznych i dokonywane są przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego, prowadzące działalność gospodarczą w tym zakresie, na zlecenie i koszt zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Zamiana gruntu powinna być dokonana w drodze zamiany zawartej w formie aktu notarialnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że ujawnienie przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] możliwe jest wyłącznie po przedłożeniu przez stronę odpowiedniej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz dokumentów prawnych sankcjonujących nowy stan faktyczny i prawny tych nieruchomości. Odnosząc się do sprawy aktualizacji użytków gruntowych w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] podniósł, że niemożliwe jest dokonanie aktualizacji przed zmianą przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] oraz przed dokonaniem rekultywacji użytków gruntowych, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (wskazano na uchwałę z 24 lutego 2001 r. nr [...]). Odnośnie zarzutu pominięcia w decyzji organu I instancji działki [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że działka ta nie była objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie, nie była zatem przedmiotem postępowania. Przedmiotem postępowania nie była też rekultywacja przedmiotowych działek oraz dochodzenie osób odpowiedzialnych za jej dokonanie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem S. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. W ocenie skarżącej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjne i Kartograficznego jest bezzasadna i sprzeczna z prawem, nie wyjaśnia szeregu zarzutów, jakie zamieszczono w odwołaniu. Twierdziła, że skoro zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano zobowiązanego do dokonania rekultywacji gruntów i nie wyegzekwowano tego obowiązku - to nie rozumie dlaczego ona ma ponosić wysokie koszty związane z opracowaniem prac geodezyjno-prawnych. Wskazała, że z uzasadnienia decyzji wynika, iż odmowa aktualizacji użytków rolnych jest konsekwencją odmowy zmiany przebiegu granic miedzy działkami i wynikiem braku rekultywacji gruntów. W tych okolicznościach - w opinii skarżącej - rekultywacja była objęta przedmiotem sprawy. Podnosiła, iż z powodu braku aktualizacji w zakresie użytków zmuszona jest płacić podatki od nieużytków oznaczonych jako grunty kopalne (20 krotnie wyższe od podatków od użytków rolnych). Wskazała przy tym, że zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rekultywacje kończy się w terminie 5 lat od zaprzestania działalności, tymczasem Przedsiębiorstwo Polonijno zagraniczne A zaprzestało działalności wydobywczej 16 lat temu, a grunt ciągle figuruje w ewidencji jako grunt kopalny zamiast jako nieużytek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt.1 lit. c). Mając powyższe na uwadze w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły bowiem, że okoliczności faktyczne i podstawy prawne nie pozwalały na aktualizację ewidencji przez dokonanie w niej wnioskowanych przez skarżącą zmian. Trafnie wskazano, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) Zgodnie z przepisem art. 20 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. takie informacje dotyczące gruntów jak: ich położenie, granice, powierzchnię, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl powołanego w sprawie art. 22 powołanej ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (ust.1). Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, - w tym właściciele - są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Przy tym osoby (...) zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wskazać trzeba, że zgodnie z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - wydanym na podstawie art.26 ust. 2 powołanej wyżej ustawy - do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy wprawdzie m.in.: utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, oznacza to jednak zgodność z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 wskazanego wyżej aktu wykonawczego) Nadto według § 46 ust.1 i 2 powołanego rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych (...) przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Przywołane uregulowania świadczą o tym, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach; ewidencja ta ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem stanu prawnego i faktycznego wynikającego - jak wyżej wskazano - z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, ale także opracowań geodezyjnych i kartograficznych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej oraz ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów a dotyczących danej nieruchomości. Wymóg utrzymywania jej w stałej aktualności oznacza utrzymywanie jej w zgodności z w/w materiałami. Według § 45 aktu wykonawczego aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 stosuje się odpowiednio. Tymczasem przepis ten określa, jakie źródła danych ewidencyjnych są niezbędne do założenia - a tym samym odpowiednio - do aktualizacji ewidencji. W § 36 wskazano zaś, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Podkreślenia wymaga, że zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków są jedynie czynnościami materialno-technicznymi, w wyniku których wykazuje się informacje objęte przez art. 20-26 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postępowanie ewidencyjne służy zatem wyłącznie ewidencji bezspornych danych, o gruntach ustalonych w odrębnych postępowaniach. Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc zarówno zmiany przebiegu granicy (co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, sporządzonej - jak już wskazano w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp.) jak i rodzaju użytków. W niniejszej sprawie ocena czy zachodziły podstawy do odmowy dokonania aktualizacji ewidencji, co do wnioskowanych przez skarżącą zmian wymaga zbadania czy strona wykazała zajście tych zmian - podlegających wpisaniu do ewidencji gruntów i budynków - stosownymi dokumentami. Nie jest w sprawie sporne, że strona domagała się aktualizacji przebiegu granic działek i dokonania aktualizacji użytków - nie popierając swych żądań dokumentami wymaganymi przywołanymi przepisami prawa. Nie spełnia tych wymogów w szczególności powoływanie się na wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 858/96, w uzasadnieniu którego wskazano, osobę zobowiązaną do rekultywacji przedmiotowej w sprawie działki. W tym stanie rzeczy Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, uznał, że zaskarżona decyzja nie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Wobec powyższego, działając w parciu o przepis art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.