III SA/Wr 609/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W D na uchwałę R P W z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie przekształcenia P Z Z O i Z w W , oddala skargę. W dniu [...]. Rada Powiatu W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekształcenia Powiatowego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. Według zapisów przyjętych w uchwale, przekształcenie miało polegać na likwidacji działalności dotychczasowego ZOZ – wyłącznie w zakresie świadczeń zdrowotnych wymienionych w § 1 uchwały – z zachowaniem pozostałych świadczeń widniejących w księdze rejestrowej prowadzonej przez Wojewodę D. które nadal będą wykonywane przez ZOZ (§ 2 uchwały). W uchwale zadeklarowano też, iż dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych, którymi dotychczas zajmowały się likwidowane jednostki organizacyjne wskazane w § 1, zostanie zapewnione (bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości) przez nowoutworzoną spółkę pod nazwą "Powiatowe Centrum Medyczne" w W. sp. z o.o., która powoła niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, na takich samych warunkach, jak świadczenia udzielane przez Powiatowy Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. (§ 4). W § 3 uchwała wskazywała dzień 1 listopada 2008 r. jako termin zakończenia działalności likwidowanych jednostek organizacyjnych dotychczasowego ZOZ, wymienionych w § 1. Opisana uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę D. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego aktu, zarzucając, iż został on wydany z istotnym naruszeniem: art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 19 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podkreślono w pierwszej kolejności, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem normatywnego trybu przekształcenia publicznego ZOZ. Uchybienie to polegało przede wszystkim na tym, iż ostateczna treść uchwalonego aktu odbiegała od treści projektu przedłożonego do zaopiniowania właściwym do tego podmiotom. Uchybiono ponadto przepisom art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem projekt uchwały nie został przedstawiony do zaopiniowania odpowiednim władzom statutowym NSZZ "S. tzn. Radzie Oddziału Powiatu W. NSZZ "S.". W ocenie Wojewody, skoro Rada Powiatu W. postanowiła uwzględnić część uwag sformułowanych przez podmioty opiniujące projekt kwestionowanego aktu, była też zobowiązana do powiadomienia wspomnianych podmiotów o tym fakcie i o zakresie zmian wprowadzanych do pierwotnego projektu. Zmiany nie miały bowiem charakteru wyłącznie redakcyjnego. Organ nadzoru zakwestionował też realność zabezpieczenia interesów populacji korzystającej dotychczas z usług likwidowanego w części ZOZ. Zdaniem Wojewody, powstają wątpliwości co do tego, czy pacjenci uzyskają rzeczywisty dostęp do świadczeń zdrowotnych, które mają być realizowane przez nową jednostkę, skoro nie wiadomo, czy zostanie ona wpisana do właściwego rejestru Wojewody. Nie ma też pewności, czy Narodowy Fundusz Zdrowia będzie w ogóle (i w jakim zakresie) stroną umowy o świadczenie likwidowanych usług, z podmiotem dopiero co tworzonym. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano dalej – z powołaniem się na stosowne judykaty sądów administracyjnych – dopuszczalność przekazania likwidowanych świadczeń zdrowotnych jedynego publicznego szpitala w Powiecie W., na rzecz zakładu niepublicznego. W kontekście tego zarzutu zwrócono zwłaszcza uwagę na brak rozwiązań normatywnych pozwalających na prywatyzowanie zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia. Organ nadzoru wyraził wreszcie zapatrywanie, zgodnie z którym zaskarżona uchwała zmierza w istocie do obejścia art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Prowadzone wcześniej postępowanie restrukturyzacyjne Powiatowego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. zostało zakończone w dniu [...]. wydaniem decyzji Nr [...] umarzającej to postępowanie, ponieważ Zakład – w ustawowo określonym terminie (24 miesięcy) – nie spełnił warunków określonych w decyzji Wojewody W. z dnia [...] o warunkach restrukturyzacji (Nr [...]). W odpowiedzi strona przeciwna uznała wszystkie zarzuty organu nadzoru za bezpodstawne, wnosząc o oddalenie skargi. Zdaniem strony przeciwnej, zaskarżona uchwała określa wszystkie warunki, o których mowa w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W szczególności, precyzyjnie określa sposób i formę zapewnienia dalszego korzystania z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych przez nową jednostkę. Realność tego zabezpieczenia nie może być kwestionowana, skoro nowoutworzony zakład został już wpisany do rejestru prowadzonego przez Wojewodę i może już rozpocząć działalność, a Narodowy Fundusz Zdrowia także zakontraktował już udzielanie świadczeń przejętych przez zakład niepubliczny. W odpowiedzi na skargę podkreślono dalej, że przedmiotem zaskarżenia powinny być wyłącznie zapisy przyjęte w ostatecznej, uchwalonej przez Radę Powiatu wersji zaskarżonego aktu, a nie zapisy projektu. Na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, projekt ten został przedstawiony do zaopiniowania podmiotom wskazanym w tym przepisie, a w ostatecznym tekście uchwały uwzględniono zmiany zasugerowane przez niektóre z tych organów (w tym także przez Wydział Polityki Społecznej D. Urzędu Wojewódzkiego), a to właśnie w celu podjęcia aktu w pełni zgodnego z prawem i z oczekiwaniami zainteresowanych stron. Autor odpowiedzi na skargę zwrócił przy tym uwagę na dwa aspekty procesu opiniowania: 1) nie ma on charakteru wiążącego dla organu podejmującego ostatecznie uchwałę: 2) żaden przepis ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie nakłada obowiązku ponownego opiniowania przez podmioty wskazane w art. 43 ust. 2 tej ustawy poprawionego tekstu pierwotnego projektu, przed jego uchwaleniem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych zwrócono natomiast uwagę, że projekt kwestionowanej uchwały został wysłany do wszystkich trzech organizacji związkowych, reprezentatywnych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, tzn. do: Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, NSZZ "S." oraz Forum Związków Zawodowych. Za niezasadne uznano w związku z tym w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu nadzoru o istotnym naruszeniu art. 19 ustawy o związkach zawodowych, co miałoby polegać na przekazaniu projektu uchwały do zaopiniowania innemu organowi NSZZ "S." niż Rada Oddziału Powiatowego tego Związku, tym bardziej, że przedstawiciele organizacji NSZZ "S." działającej przy Powiatowym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w W. wiedzieli o zamiarze jego przekształcenia. W tej sytuacji nie może być zatem mowy o niewykonaniu obowiązku wynikającego z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, lecz najwyżej o wadliwym wykonaniu tego obowiązku, co nie może jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu kwestionowanego przez Wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego uchwalane przez organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a do tej grupy aktów zaliczyć należy uchwałę weryfikowaną w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Do kryterium legalności, przewidzianego w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, nawiązał niewątpliwie [prawodawca także w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.s.p." – przewidując tam, że: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Jedynie zatem w wypadku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając jego nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tryb podejmowania uchwały o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli w wyniku takiego procesu ma nastąpić – jak w rozpoznawanym przypadku – likwidacja poszczególnych rodzajów działalności przekształcanego zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, określony został w art. 43 ust. 1 i ust. 2 (w związku z ust. 3) ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa o z.o.z." Wymagania w tym zakresie są dwojakiego rodzaju. Co do treści, uchwała taka powinna mianowicie określać: sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń przekształcanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o przekształceniu (ust. 1). Przepis ust. 2 przewiduje natomiast wymóg zaopiniowania projektu uchwały przez: wojewodę oraz właściwe organy gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, ale tylko wtedy, gdy zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. W ocenie składu orzekającego, oba wymagania (co do treści zakwestionowanej uchwały i co do trybu jej wstępnego opiniowania), przewidziane w art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o z.o.z. zostały spełnione. W § 1 podjętej uchwały Rada Powiatu wymieniła wszak taksatywnie rodzaje świadczeń zdrowotnych, w odniesieniu do których planowane jest zaprzestanie działalności dotychczasowego (przekształcanego) zakładu publicznego, z deklaracją dalszego i nieprzerwanego udzielania wszystkich tych świadczeń przez nowotworzony zakład niepubliczny (§ 4 uchwały). Z kolei w § 3 wskazano dzień 1 listopada 2008 r. jako termin zakończenia działalności likwidowanych jednostek organizacyjnych zakładu publicznego, zachowując w ten sposób 3 miesięczny termin, o którym mowa w art. 43 ust. 1. Z dokumentacji sprawy, wynika, że projekt zaskarżonej uchwały został przedłożony do zaopiniowania wszystkim podmiotom (celowe podkreślenie Sądu) wymienionym w art. 43 ust. 2 ustawy o z.o.z., których – zważywszy zasięg działania przekształcanego zakładu – wymaganie to dotyczyło (Gminom: B.D., W. i W., Sejmikowi Województwa D. oraz Wojewodzie D.). Chybiony jest przy tym zarzut zaniechania ponownego przedłożenia podmiotom opiniującym zmienionej wersji pierwotnego projektu, uwzględniającej zmiany sugerowane przez niektóre z tych podmiotów. Jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę, żaden z przepisów nie przewiduje bowiem takiego obowiązku, co jest zrozumiałe, jeśli zważyć, iż przedstawione opinie nie mają charakteru wiążącego dla organu podejmującego uchwałę o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się zarzucanego Radzie Powiatu naruszenia przepisów art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o z.o.z. Oceny tej nie mogą przekreślać zgłoszone w skardze wątpliwości co do realności zapewnienia dotychczasowym beneficjentom świadczeń przekształcanego zakładu dalszego i nieprzerwanego udzielania ich przez nowy zakład. W świetle wyjaśnień obu stron sporu oraz dodatkowych dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika strony przeciwnej nie może być bowiem kwestionowane ani to, że nowoutworzony zakład podjął już działalność (po uprzednim wpisaniu do rejestru prowadzonego przez Wojewodę D. na podstawie art. 12 ustawy o z.o.z.), ani też to, że świadczenia zdrowotne wykonywane były i są zarówno na podstawie umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, jak i bezumownie. Również w odniesieniu do tych ostatnich świadczeń nowoutworzony zakład wystąpił już jednak do NFZ w celu ich rozliczenia. Osobnego rozważenia wymaga sformułowany przez organ nadzoru zarzut naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854). Przepis ten przewiduje prawo każdej organizacji związkowej, reprezentatywnej (w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego – Dz. U. Nr 100, poz. 1080) do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie może być kwestionowane twierdzenie, że w ramach wspomnianego prawa mieści się również opiniowanie projektów uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w przedmiocie przekształcania zakładów opieki zdrowotnej. W tej jednak, konkretnej sprawie strona skarżąca nie wykazała bezspornie, że do naruszenia tego prawa doszło. Miałoby ono polegać na przedłożeniu projektu zaskarżonej uchwały niewłaściwej statutowo władzy NSZZ "S.’. Według organu nadzoru, władzę tą stanowi Rada Oddziału Powiatu D. NSZZ "S." Region D.Ś., natomiast – jak wynika z dokumentacji dołączonej do skargi – projekt kwestionowanej uchwały został przesłany do zaopiniowania przez Międzyzakładową Organizację Związkową NSZZ "S. " przy przekształcanym PZ ZOZ W.. Godzi się w związku z tak ujętym zarzutem skonstatować, iż wspomniana już dokumentacja sprawy przesłana przez organ nadzoru do Sądu wcale nie potwierdza jednoznacznie tego, iż "władzą statutową związku", uprawnioną – stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych – do opiniowania projektów aktów prawnych jest w wypadku NZSS "Solidarność" właśnie Rada Oddziału Powiatu D. jako reprezentant Zarządu Regionu D.Ś.. Kompetencja ta nie wynika wprost ani z treści pisma Zastępcy Przewodniczącego Zarządu Regionu z dnia [...] kierowanego do Wojewody D. (określonego jako "Skarga" – k. 35 akt sądowych), ani z pisma Sekretarza Zarządu Regionu adresowanego do Starostwa Powiatowego w W., z dnia [...] (k. 63), ani wreszcie z dokumentu zatytułowanego "Uchwała [...] (k. 53-62). Kopia tego ostatniego dokumentu zawiera co prawda Załącznik Nr 1 określający "Wzór uchwały zarządu regionu dot. opiniowania projektów aktów prawnych wydawanych przez samorządy gmin i powiatów" (k. 60-61), z załącznika tego wynika jednak, że to Zarząd Regionu a nie Rada jego Oddziału (kolejne celowe podkreślenie składu orzekającego) jest organem uprawnionym do opiniowania wspomnianych tam aktów. Tymczasem w samej treści "Uchwały [...] " w ogóle nie wspomniano – wymieniając zadania Regionu (i reprezentującą Region Radę jego Oddziału) – że w zakresie kompetencji tych właśnie "władz" NSZZ "S. " mieści się także opiniowanie aktów prawnych. Żaden z wymienionych dokumentów nie wskazuje przy tym konkretnego przepisu Statutu Związku (Regionu, Rady Oddziału?), z którego taka prerogatywa tych władz związkowych miałaby wynikać. W ocenie Sądu, skoro dalece wątpliwa jest kwestia "odpowiednich władz statutowych" NSZZ "S.", w których gestii leży opiniowanie projektów aktów prawnych, w tym projektów uchwał dotyczących przekształcania zakładów opieki zdrowotnej, nie można stawiać Radzie Powiatu skutecznego zarzutu naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych, skoro starała się ona wykonać przewidziany tam obowiązek konsultacji, przedstawiając projekt uchwały tej "władzy" (tej jednostce organizacyjnej NSZZ "S."), która – jako działająca przy przekształcanym zakładzie – była z pewnością najbardziej zainteresowana losem tego zakładu, jego załogi i pacjentów korzystających do tej pory z jego świadczeń. Zdaniem składu orzekającego, również kwestia dopuszczalności przekształcenia zakładu publicznego poprzez powierzenie części jego zadań nowotworzonemu zakładowi niepublicznemu nie jest tak jednoznaczna w rozpoznawanym przypadku, jak to przedstawiono w uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na szeroko tam cytowane judykaty. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. nie można oczywiście negować twierdzenia, że "promocja i ochrona zdrowia" jest jednym z zadań własnych powiatu. Godzi się jednak niezwłocznie zauważyć, że przepisy nie precyzują form, przy użyciu których zadanie to miałoby być realizowane. W rozpoznawanej sprawie jedynie część (a nie całość, jak w sprawach, w których zapadły powołane w skardze orzeczenia) dotychczasowych świadczeń miał przejąć zakład niepubliczny, powołany przez "Powiatowe Centrum Medyczne" w W. – spółkę z o.o. Prowadzi to do konkluzji, że tworząc w ten sposób niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, którego zadaniem było przejęcie części działalności przekształcanego zakładu publicznego, Rada Powiatu nie naruszyła zakazu wynikającego z art. 8 ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 7 i ust. 1a tego samego artykułu. Zakazy – jako wyjątki – nie mogą zaś być interpretowane rozszerzająco; ich wykładnia musi być ścisła. Ostatnio wymienione przepisy nie zakazują zaś tworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej przez inne osoby prawne, niż te, które wymieniono w art. 8 ust. 1a. Niezasadny jest wreszcie zarzut rzekomego obejścia przez Radę art. 60 ust. 3 ustawy o z.o.z. Nie dotyczy on zresztą bezpośrednio przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Brak bowiem normatywnego powiązania (uzależnienia) stosowania mechanizmów uregulowanych w art. 43 oraz 60 tej samej ustawy. Przeciwnie, należy się zgodzić z zapatrywaniem pełnomocnika strony przeciwnej przedstawionym na rozprawie przez Sądem, że wybór procedury z art. 43 lub z art. 60, w celu zapewnienia właściwej ochrony zdrowia mieszkańców danej społeczności lokalnej, przy dodatkowym zaangażowaniu w realizację tego programu samorządów gminnych, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa. Skoro – zdaniem składu orzekającego Sądu – zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem – przeto, kierując się dyspozycja art. 151 p.p.s.a, skargę należało oddalić.