III SA/Wr 610/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej BP ARiMR) przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych należne za 2009 r. Na łączną kwotę [...] zł składały się: jednolita płatność obszarowa (JPO) w wysokości [...] zł; uzupełniająca płatność obszarowa (UPO) do powierzchni upraw podstawowych w wysokości [...] zł. Przyznając płatności, o których mowa, organ uwzględnił w całości powierzchnię zadeklarowaną we wniosku zainteresowanego. Ten sam organ – postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) – wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem decyzji opisanej we wstępie niniejszego uzasadnienia, wskazując jako przesłankę wznowienia istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, a nieznane organowi (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Do siedziby organu wpłynęła mianowicie dokumentacja z kancelarii "Beneficjum", z której wynikało, ze niektóre działki wykazane we wniosku skarżącego o płatności były faktycznie użytkowane przez innego producenta rolnego. We wznowionym postępowaniu Kierownik BP ARiMR wydał – w dniu [...] r. – decyzję Nr [...], w której odmówił stronie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2009 z tytułu JPO i UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego we wznowionym postępowaniu organ stwierdził, że objęte wnioskiem zainteresowanego działki rolne o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]położone w P. T., były w 2009 r. rzeczywistości użytkowane przez innego producenta rolnego, co spowodowało konieczność wykluczenia ich z płatności należnych skarżącemu. Spowodowało to następujące konsekwencje: • W odniesieniu do JPO, różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzona wyniosła 23,65%. • W odniesieniu do UPO (do powierzchni grupy upraw podstawowych), różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 24,22 %. Wedle zaś art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004) jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną dla grupy upraw wynosi więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej (co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie), dla tej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc. Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] r. (Nr [...]) – Dyrektor D.Oddziału Regionalnego (DOR) ARiMR we W. uchylił w całości pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, uchylił również rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, a orzekając merytorycznie odmówił przyznania odwołującemu się płatności do gruntów rolnych na rok 2009, z tytułu JPO oraz z tytułu UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu takiego orzeczenia organ wyższego stopnia przedstawił w pierwszej kolejności (s. 1-6) dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, poczynając od wniosku zainteresowanego z 2009 r., a także – szeroko i szczegółowo – podstawy normatywne podjętej decyzji. Dyrektor DOR ARiMR podkreślił następnie, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu. Sposób załatwienia sprawy w tym nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych określony został przez ustawodawcę w art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przez Kierownika BP ARiMR dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Naruszenie przywołanej normy polegało – w ocenie Dyrektora DOR ARiMR – na wydaniu we wznowionym postępowaniu nowej decyzji o płatnościach na 2009 r., bez uchylenia decyzji dotychczasowej (pierwotnej, z dnia [...] r., Nr [...]). Powstała wskutek tego sytuacja, w której w obrocie znalazły się, aż dwie decyzje załatwiające odmiennie ten sam wniosek strony. Stan ten należało wyeliminować w postępowaniu odwoławczym, z uwzględnieniem całej dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu pierwszoinstancyjna decyzja wydana we wznowionym postępowaniu (z dnia [...] r., Nr [...]) podlegała uchyleniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 151 § 1 pkt 2 tej samej ustawy), co dopiero umożliwiało merytoryczne załatwienie pierwotnego wniosku skarżącego. Organ odwoławczy zgodził się w tym zakresie z oceną sprawy dokonaną przez Kierownika PR ARiMR. W szczególności, spełniona została przesłanka wznowienia postępowania, na którą powołał się ten organ, tzn. wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących już co prawda w dniu wydania decyzji (w 2009 r.), lecz nieznanych wówczas organowi. Z udostępnionych organom orzeczeń sądów powszechnych wynika bowiem, iż już od lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, do 2011 r., działki Nr [...] i [...] objęte wnioskiem skarżącego pozostawały w faktycznym użytkowaniu innego producenta rolnego (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano konkretne sygnatury akt sądowych i przytoczono cytaty z materiału dowodowego zgromadzonego w tych aktach). Podkreślono w związku z tym, że zarówno przepisy wspólnotowe, jak i krajowe, przewidują – jako podstawowy warunek przyznania płatności, o które ubiegał się skarżący – fakt posiadania i rolniczego użytkowania przez niego gruntów zadeklarowanych we wniosku. Wymogu tego zainteresowany z pewnością nie spełniał w odniesieniu do obu wymienionych działek, co spowodowało konieczność uwzględnienia tej okoliczności w nowej decyzji orzekającej merytorycznie o wysokości pomocy, jaka mogła być przyznana wnioskodawcy na 2009 r., wydanej we wznowionym postępowaniu, po uprzednim uchyleniu decyzji pierwotnej z dnia [...] r. (Nr [...]), stosownie do dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (zaskarżona decyzja zawiera w końcowym fragmencie uzasadnienia stosowne wyliczenia). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowany zażądał: 1. uchylenia decyzji Dyrektora DOR ARiMR opisanej w sentencji niniejszego wyroku; 2. zasądzenia kosztów. W uzasadnieniu skargi przyznano, iż obie działki (o numerach [...] i [...]), wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącego i jego żony, zostały udostępnione od 1983 r. (za ustną zgodą) bratu żony zainteresowanego, aby ten uprawiał je i wykonywał tam czynności agrotechniczne. Od 2004 r., gdy weszły w życie płatności unijne dla rolników, skarżący przez osiem lat składał stosowne wnioski obejmujące całe gospodarstwo (wraz z obu wspomnianymi działkami). Z uzyskanych dopłat część kwot była następnie przekazywana bratu żony za użytkowanie przez niego tych działek. Szwagier nie wnioskował oddzielnie o dopłaty. Sytuacja zmieniła się w 2010 r., kiedy skarżący zakomunikował bratu żony, iż będzie od tej pory sam uprawiał całe gospodarstwo, w związku z czym oczekuje zaprzestania przez szwagra posiadania spornych działek. Spowodowało to wszczęcie spraw sądowych o zasiedzenie, o naruszenie posiadania i o wydanie działek, o których mowa, a następnie zaowocowało "donosem" pełnomocnika brata żony w tamtych sprawach, do organów ARiMR, o nieprawidłowościach przy ubieganiu się przez skarżącego o płatności we wcześniejszych latach. W następnej części uzasadnienia skargi przedstawiono przebieg wznowionego postępowania, uznając, że wydane w jego ramach decyzje naruszają prawo. Zdaniem autora skargi, nie uwzględniono ani kierunku rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie (negatywnego dla brata żony skarżącego), ani też przyznania przez niego, iż skarżący corocznie przekazywał mu kwoty z tytułu dopłat bezpośrednich, należne w odniesieniu do spornych działek. Skarżący uważa w związku z tym za nieuzasadnione ukaranie go przez pozbawienie dopłat z tytułu przekroczenia zadeklarowanego obszaru gruntów. Nie jest wszak wzbogacony, ponieważ część uzyskanych kwot przekazywał bratu żony. Autor skargi wyraził wątpliwość, czy w przedstawionych realiach sprawy zachodziła w ogóle potrzeba wznawiania postępowania. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z przepisami, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy. Biorąc pod rozwagę przytoczone, podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Mocnego zaakcentowania wymaga, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnieciee zostało wydane we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych, którego regulacja zawiera specyficzne rozwiązania normatywne, względem zasad regulujących zwykłe postępowanie przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę wspomnianą specyfikę regulacji instytucji wznowienia postępowania, skład orzekający zobligowany był przede wszystkim do sprawdzenia następujących zagadnień: 1) czy w rozpoznawanym przypadku zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania (skarżący kwestionuje taka potrzebę, w tym konkretnym przypadku); 2) czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wzorcowi rozstrzygnięcia sprawy rozpoznanej we wznowionym postępowaniu, a także to 3) czy nie zachodziły przeszkody do ewentualnego wyeliminowania z obrotu pierwotnej decyzji przyznającej wnioskodawcy płatności na 2009 r. W konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można skutecznie podważać zasadności stanowiska organów administracji rolnej obu instancji o występowaniu podstawy do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5, w postaci ujawnienia się istotnej dla sprawy, nowej okoliczności stanu faktycznego, która istniała już co prawda w dniu wydania decyzji z 2009 r., nie była jednak wtedy znana Kierownikowi BP ARiMR. Tą okolicznością – bezsporną, bo przyznaną wszak nawet w skardze do WSA – jest fakt rolniczego użytkowania działek Nr [...] i Nr [...], objętych wnioskiem skarżącego, przez innego niż wnioskodawca producenta rolnego. Mimo zmieniających się aktów prawnych regulujących zasady przyznawania płatności bezpośrednich (JPO i UPO), zawsze podstawowym wymogiem, od spełnienia którego uzależnione było uprawnienie do skutecznego żądania płatności, było posiadanie zadeklarowanych we wniosku gruntów i ich utrzymywanie zgodnie z normami. Obecnie obowiązująca w tym zakresie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), przesądza o tym w przepisie art. 7 ust. 1 pkt i 2, przy czym – stosownie do postanowienia art. 7 ust. 6 tej samej ustawy – jeśli działka rolna stanowi jednocześnie przedmiot posiadania samoistnego i zależnego płatność przysługuje temu drugiemu posiadaczowi. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której skarżący (jako właściciel obu spornych działek) legitymuje się statusem posiadacza samoistnego, natomiast brat jego żony był w 2009 r. bez wątpienia posiadaczem zależnym (obie kategorie posiadania wyróżniane są na podstawie art. 336 k.c.). Rozwiązania te uwzględniają standardy unormowań stosownych aktów prawa wspólnotowego. Skarżący, bezspornie, nie spełniał wskazanego, podstawowego wymogu rolniczego użytkowania, w odniesieniu do obu wielokrotnie już wskazywanych działek, co najmniej w latach od 1983 (co sam przyznał w skardze) do 2011 r. (kiedy wszczęte zostały postępowania przed sądami cywilnymi, w efekcie sporów o dostęp i użytkowanie wspomnianych działek). Okoliczność ta nie była jednak znana organowi pierwszej instancji w czasie rozpatrywania wniosku zainteresowanego o płatności na 2009 r. i ferowania rozstrzygnięcia w tamtej sprawie. Tymczasem miała ona – bez wątpienia – istotne znaczenie dla niewadliwego załatwienia sprawy, ponieważ decydowała o wysokości należnych płatności, zależnej wszak od areału rzeczywiście użytkowanego. Należy w konsekwencji podzielić stanowisko organów, iż wobec ujawnienia faktu rolniczego użytkowania obu działek objętych wnioskiem skarżącego (uwzględnionym wszak w całości przez Kierownika BP ARiMR) nie przez samego wnioskodawcę, lecz innego producenta rolnego, należało wznowić postępowanie w sprawie, co znalazło swój formalny wyraz w postanowieniu z dnia [...] r. (Nr [...]). Prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny zasadności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie może podważać przedstawiona w skardze argumentacja, wedle której, skoro część płatności uzyskanych od całego gospodarstwa rolnego wnioskodawcy była przekazywana faktycznemu użytkownikowi działek Nr [...] i Nr [...], nie było potrzeby wznawiania postępowania, ponieważ skarżący nie jest wzbogacony. Przypomnieć bowiem ponownie trzeba, że płatnościami bezpośrednimi objęte są wyłącznie grunty posiadane i użytkowane rolniczo przez wnioskodawcę. Ich wysokość jest ponadto uzależniona od wielkości areału wykorzystywanego faktycznie rolniczo przez każdego producenta. Oznacza to, że w 2009 r. osobno powinny być zgłoszone wnioski przez skarżącego (bez uwzględnienia działek Nr [...] i Nr [...], przez niego nie użytkowanych) i przez faktycznego użytkownika obu działek, a organ – gdyby posiadał wiedzę o udostępnieniu wspomnianych działek innemu producentowi do ich rolniczego wykorzystania – powinien był wydać dwie osobne decyzje, po rozpatrzeniu obu wniosków. Nie można dziś, post factum, przesądzać, czy obaj wnioskodawcy uzyskaliby płatności. Zależałoby to przecież od spełniania przez każdego z nich określonych przesłanek normatywnych. Gdyby nawet przyjąć, że obaj użytkownicy wymogi te spełniali, w związku z czym płatności zostałyby im przyznane, nie można apriorycznie uznać, że ich suma odpowiadałaby dokładnie ogólnej kwocie płatności przyznanych skarżącemu w pierwotnej decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]). Według modelu rozstrzygnięcia wydawanego we wznowionym postępowaniu – w razie stwierdzenia podstaw do wznowienia postępowania (a taka sytuacja – jak wywiedziono w dotychczasowych rozważaniach – zaistniała bez wątpienia w rozpoznawanym wypadku) – określonego w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej powinien: po pierwsze – uchylić decyzję dotychczasową (w tej sprawie chodzi o decyzję z dnia [...] r., Nr [...]); po drugie, wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, uwzględniając już jednak ujawnione, wcześniej mu nieznane (w tym zatem sensie – nowe) okoliczności faktyczne sprawy. Niezwłocznego zauważenia wymaga w związku z tym, że pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR z dnia [...] r. (Nr [...]), wydane we wznowionym postępowaniu, nie odpowiada przedstawionemu standardowi. Rozstrzyga ono co prawda "na nowo" o wniosku strony z 2009 r., nie eliminując jednak z obrotu pierwotnej decyzji wydanej w tym samy przedmiocie (z dnia [...] r., Nr [...]). Jak trafnie zauważył Dyrektor DOR ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nastąpiło w ten sposób istotne naruszenie prawa polegające na wprowadzeniu do obrotu drugiego orzeczenia załatwiającego ten sam wniosek zainteresowanego. Konsekwentnie przeto, organ drugiej instancji wyeliminował – w trybie nadzoru instancyjnego – wadliwą decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] r., Nr [...] (rozstrzygnięcie to pomieszczono pod lit. "a" zaskarżonej decyzji). Wyeliminowanie z obrotu pierwszoinstancyjnej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, o której dopiero co była mowa, obligowała Dyrektora DOR ARiMR do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego modelowi przewidzianemu w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i tak też organ ten – słusznie – postąpił. Uchylił mianowicie także pierwotną decyzję załatwiającą wniosek strony (z dnia [...] r., Nr [...]) i orzekł o istocie sprawy, mając na uwadze nowo ujawnioną okoliczność rolniczego wykorzystywania działek Nr [...] i Nr [...]przez innego producenta rolnego, a nie przez skarżącego (rozstrzygnięcie w tym zakresie zawarte jest z kolei pod lit. "b" zaskarżonej decyzji). Oceniając merytoryczną poprawność nowego orzeczenia załatwiającego wniosek zainteresowanego z 2009 r. należy mieć na uwadze pogląd utrwalony w doktrynie i judykaturze, zgodnie z którym, decyzja wydawana w ramach wznowionego postępowania, rozstrzygająca o istocie sprawy jest wydawana tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji w ogóle rozstrzygnięta (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 606-607 oraz przywołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Skład orzekający Sądu podziela to stanowisko. Gdyby organy, w momencie podejmowania pierwotnego rozstrzygnięcia w sprawie (w 2009 r.), posiadały wiedzę o tym, że objęte wnioskiem zainteresowanego działki Nr [...] i Nr [...] nie są w rzeczywistości użytkowane przez niego, lecz przez innego producenta, musiałyby wyłączyć ich powierzchnię z płatności na podstawie obowiązujących aktów unijnych. W odniesieniu do JPO i UPO zgodnie z art. 51 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Nr 796/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla grupy upraw wynosi więcej niż 20 %, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej dla tej grupy upraw, nie jest przyznawana żadna pomoc. Odmowa przyznania płatności JPO i UPO jest zatem uzasadniona – w świetle przywołanego przepisu – ponieważ różnica, o której mowa, powstała po wykluczeniu działek Nr [...] i Nr [...], wyniosła odpowiednio 23,65% i 24,22%, przekraczając dopuszczalny, 20 % limit. Sąd nie dopatrzył się wreszcie istnienia – w podlegającej jego weryfikacji, tej konkretnej sprawie – okoliczności, które wyłączałyby dopuszczalność uchylenia we wznowionym postępowaniu pierwotnej decyzji (z dnia [...] r. (Nr [...]). Nie zaistniały w szczególności przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a. W momencie wydawania rozstrzygnięć – i to przez organy obu instancji orzekających we wznowionym postępowaniu – nie upłynął jeszcze 5-cio letni termin zakreślony w § 1 in fine tego artykułu. Wszystkie dotychczasowe rozważania wskazują zaś, że we wznowionym postępowaniu musiała zapaść decyzja merytoryczna o innej treści (w stosunku do pierwotnej decyzji z dnia [...] r. (Nr [...]). Nie zachodzi też zatem sytuacja określona w art. 46 § 2 k.p.a. W konkluzji należy stwierdzić, że organ drugiej instancji miał pełne podstawy do wyeliminowania z obrotu decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...]r. (Nr [...]), wydanej we wznowionym postępowaniu, ponieważ nie odpowiadała ona standardowi przyjętemu w art. 151 § 1 pkt 2. Sama zaskarżona decyzja odpowiada natomiast w pełni temu modelowi. Nie narusza też prawa w zakresie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dlatego też, uwzględniając dyspozycję art. 151 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do oddalenia skargi.