III SA/Wr 612/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant: Ewa Bogulak po rozpoznaniu, w Wydziale III, na rozprawie, w dniu 27 lutego 2013 r., sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania, I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.; II. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania. Skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu "[...]" (dalej "projekt"), zgłoszonym w ramach działania 8.1.1. Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projekt ten spełniał wszystkie kryteria formalne i został skierowany do oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (Nr [...] spółka została poinformowana, że jej projekt został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów, ponieważ nie uzyskał wymaganego minimum 60 % punktów możliwych do uzyskania w odniesieniu do punktu 3.3. ("Zadania"), mimo że ogółem uzyskał wymagane minimum 60 punktów. Ze znajdujących się w dokumentacji sprawy kart ocen wynika, że jeden z oceniających przyznał projektowi (w tej części) 9 punktów (na 20 możliwych do osiągnięcia), natomiast drugi – tylko 7 (średnia obu ocen wyniosła zatem 8 punktów). Zgodnie z procedurą odwoławczą, spółka złożyła protest od negatywnej, merytorycznej oceny jej projektu, podnosząc w nim siedem argumentów (zarzutów). Protest został rozpatrzony negatywnie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu wynika, że ze wspomnianych siedmiu zarzutów, trzy z nich zostały rozstrzygnięte pozytywnie (zostały uznane za zasadne), pozostałe zaś – negatywnie (nie zostały zatem uznane za zasadne). Rozstrzygnięcie protestu zawiera ostateczną konkluzję o następującej treści: "W wyniku wniesionego przez Projektodawcę protestu w stosunku do kryteriów oceny oraz w odniesieniu do procedury wyboru projektu na etapie oceny merytorycznej wniosku o nr [...] dot. pkt 3.3 a) i b), IW (IP2) podczas rozpatrywania protestu każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie projektu. Po przeanalizowaniu argumentacji i wyjaśnień Wnioskodawcy przedstawionych w proteście oraz pomimo uznania części zarzutów za zasadne z pkt 3.3 a) i b), niemniej jednak waga pozostałych negatywnie rozpatrzonych zarzutów w ocenie IW (IP2) nie wpłynie znacząco na ogólną ocenę wniosku co nie pozwala na rozpatrzenie protestu na korzyść Wnioskodawcy. Wobec powyższego IW (IP2) postanawia rozpatrzyć protest negatywnie." Spółka wniosła odwołanie od negatywnego dla niej rozstrzygnięcia protestu. Zostało ono również rozpatrzone negatywnie, czemu instytucja pośrednicząca dała wyraz w rozstrzygnięciu opisanym w sentencji niniejszego wyroku. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia odwołania wynika, że większość zarzutów merytorycznych uznano za nieuzasadnione. Ponadto stwierdzono również pewne błędy proceduralne przy rozpatrywaniu protestu spółki. W podsumowaniu rozstrzygnięcia odwołania instytucja pośrednicząca zwróciła uwagę, iż – stosownie do zapisów przyjętych w dokumencie określonym jako Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL – instytucja rozpatrująca odwołanie nie może wydać rozstrzygnięcia częściowo pozytywnego lub negatywnego w przypadku uznania niektórych zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Podczas rozpatrywania odwołania właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie odwołania. Zdaniem instytucji pośredniczącej, zarzuty odwołania rozstrzygnięte w rozpatrywanym przypadku na korzyść spółki nie wpływają w sposób znaczący na ogólną ocenę części 3.3 projektu, gdyż w głównej mierze wynikają z nieprecyzyjnych opinii osób oceniających projekt. Natomiast stwierdzone w toku procedury odwoławczej błędy proceduralne, jakich dopuszczono się przy rozpatrywaniu wcześniejszego protestu spółki nie mają – przez taki właśnie, proceduralny ich charakter – bezpośredniego wpływu na ogólną ocenę wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na negatywne rozstrzygnięcie jej odwołania spółka wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ popełnił błąd przy podejmowaniu decyzji odnośnie odmowy skierowania projektu do ponownej oceny – w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, 3) zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, podejmując polemikę ze stanowiskiem instytucji pośredniczącej zawartym w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia odwołania spółki. W obszernej odpowiedzi pełnomocnik strony przeciwnej sformułował wnioski o oddalenie skargi jako bezpodstawnej i bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, podtrzymując w sprawie, w całości, dotychczasowe stanowisko instytucji pośredniczącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (celowe podkreślenie składu orzekającego), z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). Jak wynika z tej ostatniej dyspozycji, sąd administracyjny nie dysponuje zatem możliwością merytorycznej zmiany negatywnej oceny projektu. Stosując wszystkie dotychczas przedstawione zasady dokonywania sądowej oceny legalności w sprawach tego typu co rozpoznawana, poddane kontroli Sądu rozstrzygnięcie odwołania spółki nie mogło się ostać w obrocie prawnym, z następujących powodów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii poprawności (zgodności z prawem) oceny punktu 3.3. projektu strony skarżącej (określonego jako "Zadania") mieszczącego się w ramach części III ("Charakterystyka projektu"), która to cała część III – jak wynika z wymogu uwidocznionego na formularzu (druku) wniosku – powinna być opracowana przy użyciu maksymalnie 20 000 znaków. Z obu kart oceny wynika, że za merytoryczną ocenę spornego w sprawie punktu 3.3. można było otrzymać maksymalnie 20 punktów, z rozbiciem na następujące kryteria oceny: "Trafność doboru zadań i opis zadań w kontekście osiągnięcia celów szczegółowych projektu i racjonalność harmonogramu zadań" – maksymalnie 13 punktów; oraz "Opis produktów, które będą wytworzone w ramach zadań" – maksymalnie 7 punktów. Pierwszy z oceniających przyznał projektowi w ramach obu dopiero co wymienionych kryteriów – odpowiednio – 4 i 5 punktów (w sumie 9), uzasadniając punktację w taki sposób: "a. Wnioskodawca opisał poszczególne zadania podejmowane w ramach projektu zgodnie z chronologią wskazaną w budżecie. Trudno zadania odnieść do przedstawionego harmonogramu ponieważ jest on nieczytelny. Realizacja 39 szkoleń rozciąga się na 9 miesięcy, brak informacji ile szkoleń zaplanowanych jest w skali miesiąca. Wątpliwości budzi, czy zaplanowane działania przyczynią się do osiągnięcia założonych celów szczegółowych i w rezultacie celu głównego. Szkolenia proponowane przez wnioskodawcę mają bardzo szeroki zakres tematyczny, jednocześnie czas realizacji przewidziany jest zaledwie na 8 godzin. W takiej sytuacji można odnieść wrażenie, że będą to raczej spotkania wprowadzające w tematykę a nie podnoszące kwalifikacje. Trudno tez nazwać test wiedzy przeprowadzony po jednym dniu szkolenia egzaminem potwierdzającym nabycie umiejętności lub kompetencji zawodowych. Biorąc pod uwagę, że ewaluacja nie jest usługą zleconą, ani nie cechuje jej nadmierna złożoność nie należało wykazać jej jako odrębne zadanie. b. Brak produktów rekrutacji. W pozostałych zadaniach produkty zostały opisane w sposób bardzo ogólny np. produkty osiągane w ramach zadania nr 2 nie zostały rozdzielone na różne cele projektu. W zadaniu 3 wnioskodawca deklaruje tylko 1 produkt – raport, pomija inne potencjalne produkty np. ankiety, raporty." Natomiast drugi specjalista przyznał projektowi – odpowiednio do każdego z wcześniej podanych kryteriów ocennych – 4 i 3 punkty (w sumie tylko 7), z taką oto argumentacją: "a. Wskazano poszczególne zadania, osoby odpowiedzialne oraz zawartość merytoryczną. Dobór różnorodnych metod jest odpowiedni do osiągnięcia celów projektu. Jednak istnieje ogromna wątpliwość aby cele projektu, tj. nabycie wiedzy zwłaszcza umiejętności zostały zdobyte przez uczestników dzięki 8-godzin-nym uczestnictwie szkoleniu o tak ogromnej zawartości merytorycznej. Ponadto przedstawiono nieczytelny harmonogram zadań. W projekcie planuje się 39 dni szkoleniowych, a sama realizacja szkoleń rozciąga się na 9 m. Nie wskazano gdzie będą odbywały się szkolenia dla tak rozległej grupy docelowej. Ewaluacja zgodnie z Zasadami Kwalifikowalności wydatków w ramach POKL (s. 30) powinna stanowić część zarządzania projektem, ponadto Wnioskodawca nie uzasadnia dlaczego jest niezbędna do realizacji projektu. b. Lista produktów bardzo ogólnikowa, nie podano produktów rekrutacji, zbiorczo potraktowano różne rodzaje szkoleń, które rozkładają się na różne cele projektu, ewaluacja pomimo szeregu prac w trakcie projektu (ankiety, raporty) dostarcza tylko jeden produkt na końcu projektu." Łatwo zauważyć, iż żaden z oceniających nie pokusił się nawet o przywiązanie konkretnego "ważnika" ("odpowiednika" punktowego) do któregokolwiek z wielu przecież uchybień zarzucanych projektowi we fragmencie, którego ocena stanowi przedmiot sporu, poprzestając na ogólnej tylko taryfikacji punktowej w ramach każdego z ogólnych kryteriów oceny. Konstatacja ta jest niezwykle istotna co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że dopiero dokonanie swoistej "wyceny punktowej" każdego jednostkowego, zarzucanego uchybienia pozwoliłoby odpowiedzieć na pytanie, czy specjaliści zasadnie odjęli od maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów (20) taką, a nie inną ich liczbę, dającą ostatecznie wielkości 9 i 7. Po drugie z tej przyczyny, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu odwołania spółki instytucja pośrednicząca uwzględniła część zarzutów merytorycznych pod adresem ocen sformułowanych przez specjalistów. Gdyby był znany dokładny "ważnik" ("odpowiednik") punktowy uznanych zarzutów, łatwo byłoby ustalić (poprzez dodanie tych punktów, które oceniający projekt niejako "odjęli" – bezpodstawnie, jak się okazuje – od maksymalnej liczby możliwych do przyznania liczby punktów, do punktów przyznanych przez samych specjalistów w arkuszach ocen), czy w części będącej przedmiotem niniejszego sporu sądowego projekt powinien był uzyskać co najmniej 60 % maksymalnej puli (tzn. co najmniej 12 punktów). W razie odpowiedzi twierdzącej, projekt powinien otrzymać pozytywną, merytoryczną ocenę. Odpowiedź negatywna dyskwalifikowałaby z kolei projekt z punktu widzenia możliwości jego dofinansowania, o które spółka aplikowała. Wytkniętego przez Sąd uchybienia nie skorygowano na żadnym z obu etapów gwarantowanej wszystkim wnioskodawcom procedury weryfikacyjnej (ani przy rozpatrywaniu protestu spółki, ani też przy rozpatrywania jej odwołania). W załączonym do akt sprawy dokumencie "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", w wersji obowiązującej w czasie naboru, w ramach którego złożyła swój wniosek strona skarżąca, znajduje się rzeczywiście norma, wedle której "Instytucja rozpatrująca odwołanie nie może wydać rozstrzygnięcia częściowo pozytywnego lub negatywnego w przypadku uznania niektórych zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Podczas rozpatrywania odwołania właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie odwołania." Przytoczona, ogólna dyrektywa obliguje jednak instytucję właściwą do rozpatrzenia odwołania do dokonania analizy co do wagi zarzutów uznanych za zasadne i jej wpływu (celowe podkreślenia składu orzekającego) na ogólną ocenę wniosku. Zdaniem Sądu, tego standardu nie spełnia absolutnie uzasadnienie zakwestionowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. W jego uzasadnieniu szczegółowo rozważono co prawda zasadność (lub bezzasadność) poszczególnych zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą, w podsumowaniu poprzestając jednak na ogólnikowym jedynie stwierdzeniu, że "zarzuty odwołania rozstrzygnięte w rozpatrywanym przypadku na korzyść spółki nie wpływają w sposób znaczący na ogólną ocenę części 3.3 projektu, gdyż w głównej mierze wynikają z nieprecyzyjnych opinii osób oceniających projekt". Brak zatem w podsumowaniu jakiejkolwiek analizy co do wagi i wpływu zarzutów uznanych za zasadne na ogólną ocenę wniosku. Zamiast przeprowadzenia takiej analizy, poprzestano na ogólnym, arbitralnym jedynie stwierdzeniu, iż uznane zarzuty nie wpływają znacząco (kolejne, celowe podkreślenie Sądu) na końcową ocenę wniosku spółki. W związku z takim ujęciem podstawowego – dla przeprowadzenia niewadliwej oceny projektu spółki – zagadnienia wypada powtórnie i dobitnie podkreślić, że dopiero przyporządkowanie konkretnej wartości punktowej poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez obu oceniających oraz jednoznaczne przesądzenie – w związku z uznaniem za zasadne niektórych zarzutów merytorycznych spółki – czy w ogóle i jaka liczba punktów została niezasadnie odjęta przez specjalistów od liczby maksymalnej do osiągnięcia, przesądzałoby o tym, czy w istocie waga (punktowa, nie inna!) uznanych zarzutów wpływa na ogólną, merytoryczną ocenę wniosku, poprzez sprawdzenie, czy po dodaniu punktów, które zostały – ewentualnie – niesłusznie odjęte, wniosek uzyskałby minimalny próg 60 % punktów z 20 możliwych do przyznania (czyli 12 punktów). Dodać wypada, że bez przypisania konkretnej wartości punktowej każdemu z uchybień, które sformułowali specjaliści pod adresem spornej w niniejsze sprawie części projektu strony skarżącej, czyni w istocie samą ocenę absolutnie dowolną, bo nie poddającą się w ogóle kontroli Sądu. Trzeba się zatem w pełni zgodzić z poglądem prezentowanym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. (III SA/Kr 1354/11) w podobnej sprawie, że ocena dokonana w przedstawionych warunkach podjęta została z naruszeniem przepisów art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zakładających równość wobec prawa poprzez nałożenie powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także art. 31 ust. 1 tej samej ustawy wprowadzającym wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organ oceny projektu. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 tejże ustawy, orzekł, jak w punkcie I wyroku, celem dokonania ponownej, poprawnej i poddającej się kontroli sądowej oceny spornej części projektu, w sposób uwzględniający wskazówki składu orzekającego. O kosztach (obejmują one wyłącznie zwrot uiszczonego wpisu) orzeczono w punkcie II wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.