III SA/Wr 616/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Asesor WSA Maciej Guziński, Magdalena Jankowska - Szostak, , Protokolant apl. radcowski Mariusz Bochenek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 08 października 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd, który – wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) – uchylił poprzednią decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] (Nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] (Nr [...]), w których organy inspekcji sanitarnej obu instancji również odmówiły stwierdzenia u A. R. zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony na ówczesnym etapie postępowania nie był wystarczający do skutecznego obalenia domniemania istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy (hałasem, na jaki narażony był skarżący), a stwierdzonym u niego niedosłuchem. Sąd podniósł zwłaszcza w tym kontekście, że organy sanitarne oparły się na orzeczeniach lekarskich lakonicznych, niezawierających przekonującego uzasadnienia. Jednocześnie Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uzupełnić materiał dowodowy o opinie usuwające wątpliwości co do tego, czy zachodzą okoliczności wyłączające związek przyczynowy między szkodliwymi warunkami pracy skarżącego a jego ubytkiem słuchu. Zalecił także przeprowadzenie dodatkowych pomiarów natężenia hałasu w środowisku pracy zainteresowanego oraz uwzględnienie osobniczej wrażliwości skarżącego na czynniki szkodliwe w miejscu pracy. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej ponownie rozpatrujące sprawę, do akt sprawy dołączono wyniki pomiarów hałasu na stanowisku pracy przy obsłudze koparki, analogicznym do stanowiska zainteresowanego. W wyniku przeprowadzonych przez firmę "A" pomiarów ustalono, że poziom ekspozycji na hałas odniesiony do 8-godzinnego dnia pracy wyniósł 76 dB (przy NDN = 85 dB). Zainteresowany został także ponownie zbadany w B we W., który w dniu [...] wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia narządu słuchu /poz. 15/. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia stwierdzono, że rozpoznano u zainteresowanego obustronny niedosłuch czuciowo-zmysłowy, pozaślimakowy, szumy uszne w wywiadzie oraz uszkodzenie prawego przedsionka. Ośrodek wykonał trzykrotne badania laryngologiczne i audiometryczne, a ponadto próby mające na celu ustalenie lokalizacji zmian w narządzie słuchu. Wykazały one ubytki słuchu typu odbiorczego na poziomie nie przekraczającym 30 dB dla każdego ucha oddzielnie. W konkluzji orzeczenia Nr [...] B podtrzymał swoje stwierdzenie o braku podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej narządu słuchu. W trybie odwoławczym strona raz jeszcze była badana w C w S. W swoim orzeczeniu lekarskim z dnia [...], Nr [...], C ponownie stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem /poz. 15/. Medyczna jednostka II stopnia orzeczniczego potwierdziła obustronny niedosłuch (pozaślimakowy) na poziomie zbliżonym do wyników badań uzyskanych w trakcie poprzedniej hospitalizacji zainteresowanego w tym C, tj. w [...]. Stwierdzony w rozszerzonych badaniach audiologicznych stan ubytków słuchu (obustronnie poniżej 45 dB według nowych zasad i obustronnie poniżej 30 dB według uprzednio obowiązujących przepisów) nie upoważniał – w ocenie C – do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Uwzględniając szeroko uzasadnione orzeczenia lekarskie oraz uzupełnioną ocenę narażenia zawodowego, [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem /poz. 15/. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...], Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony. W pierwszej części uzasadnienia swojego orzeczenia organ drugiej instancji opisał dotychczasowy przebieg pracy zawodowej odwołującego się (od [...] do [...] pracował on – z przerwami – w kilku zakładach pracy, początkowo w B. D., a następnie we W., jako: ślusarz, operator koparki i koparko-zagęszczarki: szczegółowy wykaz stanowisk pracy oraz okresy, w jakich były one zajmowane przez stronę, przedstawiono w uzasadnieniu decyzji), a także przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, akcentując zwłaszcza znaczenie wydanych orzeczeń uprawnionych jednostek orzeczniczych (w istocie inkorporowano ich treść do samego uzasadnienia). Analizując zgromadzony materiał dowodowy PWIS wywodził, że – w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych – do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2) choroba ta musi być wywołana szkodliwymi czynnikami występującymi w środowisku pracy. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że żadna z uprawnionych jednostek orzeczniczych nie rozpoznała u zainteresowanego cech uszkodzenia narządu słuchu, wymaganych przez przepisy, które miały zastosowanie w sprawie (PWIS ponownie powtórzył podstawowe twierdzenia zawarte w orzeczeniach: B we W. i [...] C). Co do zarzutów strony odwołującej się: że organ pierwszej instancji nie odniósł się do okresu pracy lato-zima i nie uwzględnił faktu, że strona pracowała w dwunastogodzinnym czasie pracy, co nawet przy dopuszczalnych normatywach higienicznych mogło mieć związek ze stanem jego zdrowia, PWIS wyjaśnił, że według stanowiska byłego pracodawcy skarżącego, tj. D "E" Sp. z o.o. we W., praca w wymiarze 12 godzin na dobę miała jedynie charakter incydentalny i związana była wyłącznie z usuwaniem awarii i innych zagrożeń występujących na placu budowy. Zdaniem PWIS, orzeczenia lekarskie wymienionych ośrodków były uzasadnione i przekonujące, a rozpoznana lokalizacja ubytku słuchu u zainteresowanego dodatkowo potwierdza brak związku przyczynowego z ekspozycją zawodową na hałas, który uszkadza wyłącznie komórki narządu Cortiego, zlokalizowane w ślimaku ucha wewnętrznego. Ponadto PWIS podkreślił, że nawet fakt narażenia na hałas nie wystarcza do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. R. podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie uwzględnił 12 godzinnego dnia pracy oraz różnic w ekspozycji na hałas w zależności od pory roku. Skarżący zakwestionował również wyniki pomiarów hałasu przeprowadzonych w dniu [...] przez firmę "A" na stanowisku pracy przy obsłudze koparki, analogicznym do stanowiska zajmowanego przez skarżącego, zarzucając jednocześnie, że nie został prawidłowo powiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenia tych pomiarów. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, że osobnicza wrażliwość każdego pracownika na czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy jest inna, co jego zdaniem również winno być uwzględnione przy ocenie skali uszkodzenia narządu słuchu. Strona skarżąca – powołując się na opracowania encyklopedyczne – podjęła też w skardze polemikę z orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez jednostki medyczne obu stopni orzeczniczych. Skarżący zasugerował wreszcie, że występujący u niego ubytek słuchu może mieć podłoże w chorobie Meniere'a. W odpowiedzi, strona przeciwna odniosła się szczegółowo do zarzutów skarżącego, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Należy także zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ta ostatnia dyspozycja oznacza, że w niniejszej sprawie organy winny były bezwzględnie zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] (sygn. akt [...]). Z drugiej strony, również skład Sądu orzekający obecnie w sprawie związany jest stanowiskiem zawartym w tamtym wyroku, co oznacza obowiązek zweryfikowania wykonania wspomnianych zaleceń przez orzekające organy, w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. W poprzednio wydanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenia lekarskie cechował znaczny stopień ogólności. Wedle oceny tamtego składu orzekającego, takie ogólnikowe uzasadnienia orzeczeń nie poddawały się więc w istocie ani kontroli organów decyzyjnych, ani też weryfikacji sądowej. WSA wskazał wówczas, że dla uznania braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymagane jest wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym w środowisku pracy strony, a schorzeniem i zalecił uzupełnienie materiału dowodowego między innymi o pełne orzeczenia uprawnionych placówek medycznych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem skargi, stanowią unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze. zm.), przytaczanego w dalszych wywodach jako "rozporządzenie". Stosownie do § 1 ust. 1, chorobą zawodową jest jedna z chorób określonych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, pod warunkiem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W świetle dalszych przepisów rozporządzenia, istnienie (lub brak) choroby zawodowej stwierdza inspektor sanitarny, na podstawie orzeczenia jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Takie dowody w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej nakazuje zgromadzić i ocenić § 10 ust. 1 rozporządzenia. Tylko wówczas, gdy orzeczenie lekarskie uprawnionej jednostki rozpoznaje chorobę zawodową, a dochodzenie epidemiologiczne wykazuje, że czynniki szkodliwe występowały w środowisku pracy, prawne podstawy wymagane do stwierdzenia choroby zawodowej należy uznać za spełnione. Przedmiotem postępowania administracyjnego poddanego kontroli w niniejszej sprawie było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej ujętej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, tj. w postaci "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu". Na tle przywołanych regulacji prawnych bezsprzecznie stwierdzić należy, iż nie każde stwierdzone u strony uszkodzenie słuchu jest uznawane przez normodawcę za schorzenie zawodowe. Warunkiem uznania choroby zawodowej z tego tytułu jest bowiem ustalenie, że uszkodzenie słuchu jest następstwem oddziaływania hałasu mającego swe źródło w środowisku pracy zainteresowanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle redakcji § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, przyjmowano co prawda istnienie swoistego domniemania związku przyczynowo-skutkowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok NSA z 7 IV 1982 r., II SA 372/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 33), uznając, że wystarczy tylko stwierdzenie istnienia warunków w środowisku pracy narażających na powstanie danej choroby, bez konieczności udowodnienia, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Z naciskiem należy jednak podkreślić, iż nie wyłącza to możliwości wykazania, że – mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę – jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Taka zaś sytuacja – jak trafnie oceniły na podstawie wydanych orzeczeń lekarskich organy inspekcji sanitarnej obu instancji – zachodzi właśnie w niniejszej sprawie. Skarżący pracował niewątpliwie w narażeniu na hałas, co nie było kwestionowane w toku postępowania. Wszakże przeprowadzone w [...] – w B we W. oraz [...] C – zalecone przez Sąd przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy, uzupełniające badania wykazały, iż charakter niedosłuchu występujący u skarżącego (tzn. co prawda obustronny, odbiorczy, ale pozaślimakowy) nie jest typowy dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu. W szczególności – jak wskazywały orzeczenia lekarskie obu jednostek orzeczniczych – w rozpoznawanym przypadku zachodzi brak lokalizacji ślimakowej oraz występują u osoby skarżącego inne schorzenia ogólnoustrojowe, mające wpływ na powstanie uszkodzenia słuchu, jak nadciśnienie tętnicze i uszkodzenie prawego przedsionka. Należy w pełni zgodzić się z oceną organów inspekcji sanitarnej orzekających w niniejszej sprawie, że to właśnie pozaślimakowa (celowe podkreślenie Sądu) lokalizacja uszkodzenia słuchu u strony skarżącej stanowiła okoliczność przesądzającą o konieczności rozpoznania braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego zawodowej etiologii tego schorzenia. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednomyślnie, że hałas uszkadza głównie komórki słuchowe zewnętrzne narządu Cortiego, co oznacza, że odbiorczy ubytek słuchu spowodowany hałasem (przewlekły uraz akustyczny) charakteryzuje się umiejscowieniem ślimakowym. Dlatego każde diagnostyczne badanie audiometryczne progowe tonalne powinno być uzupełnione dodatkowymi testami, których wyniki pozwolą określić miejsce odbiorczego uszkodzenia słuchu. Zgodnie z aktualnym stanem wiedzy medycznej pozaślimakowe pochodzenie odbiorczego ubytku słuchu nie może być uznane za następstwo narażenia na hałas (por. choćby "Choroby zawodowe" pod red. K. Marka, Wydawnictwo Lekarskie PZWL, Warszawa 2001, 2003, s. 448 i 449). Na tę właśnie okoliczność, wykluczającą możliwość uznania zawodowego tła uszkodzenia słuchu u skarżącego, zwrócono mocno uwagę w orzeczeniach obu jednostek medycznych, które diagnozowały skarżącego w [...] Obie jednostki orzecznicze przeprowadziły przy tym liczne testy pozwalające zlokalizować pozaślimakowe uszkodzenie słuchu badanego. W wypadku [...] B (s. [...] orzeczenia Nr [...] z dnia [...]) za taką lokalizacją przemawiały wyniki następujących badań dodatkowych: próba SISI o wartości "o"; znaczne zanikanie tonu progowego; stwierdzone różnice między progiem odruchów z mięśni strzemiączkowych w audiometrii impedancyjnej a progiem słuchu w audiometrii tonalne, w zakresie średnich częstotliwości (powyżej 60 dB),a wreszcie czytelny zapis załamków i skrócony czas utajenia fali V-tej w trakcie badania BERA (a więc potencjałów słuchowych wywołanych z pnia mózgu). C w S. powołał się z kolei w tym zakresie na wyniki dwóch prób lokalizacyjnych: SISI (obustronnie poniżej 60 %) oraz próba zanikania tonu progowego (30-35 dB – obustronnie). Przeprowadzone testy i ich wyniki również wskazały na pozaślimakowe uszkodzenie słuchu u skarżącego (s. [...] orzeczenia C z dnia [...], Nr [...]). W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów skargi o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przez organy inspekcji sanitarnej. W szczególności, skład orzekający Sądu nie dopatrzył się tym razem naruszeń norm postępowania, które uzasadniałyby ponowne uchylenie kwestionowanych decyzji. Okoliczność przeprowadzenia stosownych badań medycznych – zwłaszcza w kierunku zlokalizowania uszkodzenia słuchu strony oraz rozpoznania przyczyn niedosłuchu – nie może być kwestionowana. Dokonane w tym zakresie ustalenia – na podstawie dodatkowych, kompleksowych, szeroko i wszechstronnie uargumentowanych, zgodnych i wzajemnie się uzupełniających (co wymaga dodatkowego zaakcentowania) opinii medycznych jednostek orzeczniczych obu stopni, uprawnionych do opracowania takich orzeczeń – były wystarczające do wykluczenia (kolejne celowe podkreślenie składu orzekającego) związku przyczynowego między szkodliwymi dla narządu słuchu warunkami pracy skarżącego (w hałasie), a stwierdzonym u niego schorzeniem tego organu. Należy bowiem z całą stanowczością podkreślić, że nawet gdyby przyjąć za zasadne zarzuty skarżącego, dotyczące: świadczenia pracy ponadwymiarowej (w ramach dwunastogodzinnego dnia pracy) i w narażeniu na hałas ponadnormatywny (tej ostatniej okoliczności nie udało się ostatecznie przesądzić w toku postępowania wyjaśniającego, z uwagi na zrozumiałą, fizyczną likwidację większości maszyn, z wykorzystaniem których zainteresowany świadczył pracę); nieuczestniczenie w badaniach poziomu hałasu oraz brak precyzyjnego ustalenia osobniczej wrażliwości skarżącego na hałas, to i tak okoliczności te nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organy i Sąd. Godzi się bowiem – ponownie i mocno podkreślić – że wszystkie te okoliczności mogłyby mieć wpływ na kierunek załatwienia wniosku strony o stwierdzenie zawodowego tła zdiagnozowanego uszkodzenia słuchu tylko wówczas, gdyby organom nie udało się wykluczyć istnienia związku przyczynowego między warunkami pracy a ustaloną chorobą. Wykluczenie takiego związku przyczynowego jednak nastąpiło, poprzez wykazanie pozaślimakowego (co wymaga raz jeszcze dobitnego zaakcentowania) zlokalizowania uszkodzenia słuchu. Ta właśnie okoliczność nie pozwala uznać, że do uszkodzenia słuchu u skarżącego doszło w efekcie oddziaływania hałasu, na który był on narażony w zakładach pracy. Jeśli hałas ten miałby być przyczyną uszkodzenia słuchu występującego u strony skarżącej, to – niezależnie od poziomu emisji – powinien on doprowadzić do uszkodzenia narządu Cortiego w ślimaku. Pozaślimakowa lokalizacja ubytku słuchu dowodzi natomiast istnienia innych przyczyn uszkodzenia słuchu. Te najprawdopodobniejsze z nich zostały zresztą wskazane w orzeczenia lekarskich z [...]. Odnosząc się do ostatniego zarzutu skarżącego, który twierdzi, że występujący u niego ubytek słuchu może mieć podłoże w chorobie Meniere'a, wskazać należy, że choroba ta nie figuruje jako samodzielna jednostka chorobowa w wykazie chorób zawodowych z 1983 r. i już z tego chociażby powodu zarzut ten nie mógł być uwzględniony przez Sąd. W konkluzji trzeba stwierdzić, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do ewentualnego podważenia prawidłowości oceny charakteru schorzenia skarżącego, dokonanej przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji, a to wobec wcześniej już podkreślonych walorów orzeczeń lekarskich, które powinny być traktowane jako opinie w rozumieniu art. 84 kodeksu postępowania administracyjnego i stanowiły – w myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. – wystarczającą podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w administracyjnym toku instancji. Przyjąć w związku z tym należy, że – ponownie orzekając w sprawie – organy dochowały obowiązującej procedury i wyjaśniły stan faktyczny w stopniu wystarczającym do podjęcia – tym razem – niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia ani prawa procesowego, ani prawa materialnego, zobowiązany był do oddalenia skargi jako niezasadnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a.