III SA/Wr 618/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 8 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p.") – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. ([...]) odmawiającą A. K. udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z planowanej drogi stanowiącej działkę gruntu o nr ewid. [...] przez działkę o nr ewid. [...] do działki o nr ewid. [...], zlokalizowanych w Z. na [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że w piśmie z dnia [...] r. A. K. ([...] w Z., ul. [...]) zawarł wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z działki nr [...] (obr. [...] w Z.) w jednym z wariantów: 1) dojazd z ul. [...] (działka nr [...]) przez działkę nr [...]; 2) dojazd z ul. [...] (działka nr [...]) przez działki nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po przedstawieniu legalnej definicji "zjazdu" (według art. 4 pkt 4 u.d.p.– połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; według zaś § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 43, poz. 430 – część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze) – wywiodło, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, ale jednocześnie połączenie to ma stanowić bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej", należy przez to rozumieć: 1) bezpośredni dostęp do tej drogi albo 2) dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub 3) dostęp do niej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ drugiej instancji przywołał również art. 29 ust. 1 u.d.p., według którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy oraz postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego rejon [...] wynika, że działka nr [...], przez którą inwestor zaproponował wykonanie zjazdu (w obu wariantach), leży na obszarze oznaczonym symbolem [...], z przeznaczeniem podstawowym: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Według zaś rysunku planu, ta część obszaru [...] została określona jako "obszary wewnątrz bloków, zabudowy przeznaczone do wspólnego użytkowania – w tym drogi wewnętrzne". Zdaniem skarżącego, opis ten przesądza o uznaniu działki nr [...] za drogę wewnętrzną, co – przy posłużeniu się definicją zjazdu, jako połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, z uwzględnieniem dostępu do tej drogi przez drogę wewnętrzną – nie stwarza przeszkód do wydania pozytywnej decyzji dla zamierzonej przez skarżącego lokalizacji zjazdu. W ocenie Kolegium, samo określenie, że działka nr [...] leży na terenie oznaczonym jako "obszary wewnątrz bloków, zabudowy przeznaczone do wspólnego użytkowania – w tym drogi wewnętrzne", nie wskazuje jeszcze, że działka ta jest drogą wewnętrzną. Również w ewidencji gruntów działka nr [...] jest oznaczona symbolem "[...]", nie zaś "[...]". Okoliczność ewentualnego wykorzystania w przyszłości tej działki pod drogę wewnętrzną pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Obecnie bowiem działka nr [...] nie jest ani drogą publiczną, ani drogą wewnętrzną. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów skarżącego, organ odwoławczy podkreślił, że nie są przedmiotem postępowania w tej sprawie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według których skarżący nie może zaplanować dojazdu do swojej działki (nr [...]) z drogi do niej przylegającej (ul. [...]), o ile front budynku na działce będzie od strony tej ulicy ("zakazuje się lokalizacji garaży oraz wjazdów i wyjazdów w elewacjach frontowych budynków"). Postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy także – zdaniem Kolegium – warunków przetargu, na podstawie którego skarżący nabył działkę nr [...], co oznacza, że Kolegium nie może weryfikować twierdzenia skarżącego o niepoinformowaniu go o konieczności zakupu gruntu sąsiedniego (tj. działki nr [...]). Kolegium nie może również odnosić się do sporu między skarżącym a Gminą Z. co do ewentualnego nabycia przez skarżącego od Gminy działki nr [...], gdyż kwestia ta nie należy do zakresu rozpatrywanej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. K. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Z. (uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r.) i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zdaniem skarżącego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zarówno działka skarżącego (nr [...]), jak i działka stanowiąca własność Gminy Z. (nr [...]), leżą na obszarze o symbolu [...]. Z postanowień planu wynika, że działka nr [...] jest obszarem wewnątrz bloków zabudowy przeznaczonym do wspólnego użytkowania – w tym drogi wewnętrzne. Plan ten stwierdza, że teren działki nr [...] jest przeznaczony pod drogi wewnętrzne, a obsługa komunikacyjna nieruchomości znajdujących się na obszarze o symbolu [...] ma się odbywać przez drogę [...], tj. działkę nr [...]. To zaś oznacza, że nie ma innej możliwości zjazdu z drogi nr [...] do nieruchomości zlokalizowanej na terenie działki skarżącego (nr [...]), jak tylko przez działkę nr [...]. Skarżący podkreślił, że przebieg zjazdu z drogi (działka nr [...]) przez działkę nr [...] na teren działki skarżącego nie był jego wymysłem, lecz został przedstawiony przez W. G. P. i A. U. M. już w piśmie z dnia [...] r. Tymczasem U. M. zmienia zdanie w tej sprawie, gdy skarżący zaprojektował już budynek zgodnie z obowiązującym planem. Przedstawiona koncepcja zagospodarowania działki nr [...] była jedną z podstaw przy projektowaniu budynku wielorodzinnego (na działce nr [...]) wraz z dojazdem do niego. Przebieg zjazdu został również wymuszony postanowieniem uchwały nr [...], według którego "zakazuje się lokalizacji garaży oraz wjazdów i wyjazdów w elewacjach frontowych budynków". W związku z tym skarżący uważa, że pogląd Kolegium o nierozpoznawaniu w niniejszej sprawie kwestii lokalizacji wjazdów i wyjazdów, jest błędny, ponieważ działania skarżącego zostały wymuszone obowiązującym planem, według którego dojazd do działki skarżącego jest możliwy jedynie od strony działki nr [...]. Skarżący zauważył również, że jako osoba niebędąca właścicielem działki nr [...], nie może domagać się od Gminy Z., aby ta zmieniła przeznaczenie swojej działki zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł ponadto, że U. M. kilkakrotnie proponował skarżącemu, że udzieli mu zezwolenia na zamierzony zjazd, jeżeli ten stanie się właścicielem części działki nr [...], co oznacza, że Gmina nie widzi przeszkód, aby na części działki nr [...] była zlokalizowana droga. Jedynym powodem odmowy lokalizacji zjazdu z działki nr [...] (będącej drogą) przez działkę nr [...] jest – zdaniem skarżącego – chciwość Gminy i wymuszanie na skarżącym kupna części działki nr [...]. Takie postępowanie U. M. stanowi nadużycie, prowadzące do ograniczenia możliwości korzystania przez skarżącego ze swojej nieruchomości. Ważne jest – według skarżącego – i to, że przy nabywaniu od Gminy działki nr [...] w otwartym przetargu, nie było mowy o tym, że dostęp komunikacyjny do tej działki będzie wymagał zakupu gruntu sąsiedniego. Zadaniem Gminy jest stworzenie infrastruktury umożliwiającej swobodny dostęp każdej nieruchomości do drogi publicznej, nie zaś uniemożliwianie takiego dostępu, jak czyni to Gmina (w tym przypadku monopolista), wykorzystując metody władztwa planistycznego bez uwzględnienia ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zarzuty skargi i mające je wesprzeć argumenty nie mogą podważyć zaskarżonej decyzji, gdyż znajduje ona dostateczne podstawy w prawie materialnym, jej zaś wydanie zostało poprzedzone niewadliwie przeprowadzonym postępowaniem. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w ustalonym stanie faktycznym możliwe było zadośćuczynienie wnioskowi skarżącego, a więc udzielenie przez zarządcę drogi publicznej zezwolenia na zjazd z takiej drogi do nieruchomości wnioskodawcy. Podstawę prawną do rozpatrywania wniosków o zezwolenie zarządcy drogi na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej stanowi art. 20 pkt 8 w związku z art. 29 u.d.p. Według pierwszego z unormowań, do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg, stosownie zaś do dyspozycji art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jedynie w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.). Zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony, wskazując decyzji miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, z pouczeniem o obowiązkach obciążających podejmującego się takiego przedsięwzięcia (art. 29 ust. 3 u.d.p.). Wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu nie wiąże bezwzględnie zarządcy drogi, jako że ten może odmówić wydania takiego zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Zjazdem – według art. 4 pkt 8 u.d.p. – jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do tego odesłania, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.). Z ustaleń poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, z której miałby być urządzony ewentualny zjazd, gdyż między gruntem skarżącego a drogą znajduje się nieruchomość będąca własnością Gminy Z., i to właśnie ten grunt komunalny przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie wypełnia więc hipotezy art. 29 ust. 1 u.d.p., albowiem według tego przepisu zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu może być udzielone właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Tymczasem skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek, nie jest bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem nieruchomości przyległej do drogi publicznej, z której mógłby być urządzony ewentualny zjazd. Trafnie zatem organy administracji publicznej zauważyły, że w przypadku, gdy nieruchomość skarżącego jest oddzielona od drogi publicznej inną nieruchomością, stanowiącą własność innego podmiotu (w niniejszej sprawie Gminy Z.), skarżący mógłby skorzystać z unormowania zawartego w art. 29 ust. 1 u.d.p., gdyby nabył prawo własności do nieruchomości oddzielającej jego grunt od drogi publicznej lub uzyskał status prawny użytkownika tejże działki. Skarżący – mając świadomość nieistnienia po jego stronie przesłanek ujętych w art. 29 ust. 1 (o czym świadczy zarówno treść odwołania, jak i skargi) – wskazuje na możliwość innego załatwienia jego wniosku. Powołując się na definicję legalną "zjazdu" według art. 4 pkt 8 u.d.p. i na zawarte tam odesłanie do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie pojęcia "dostępu do drogi publicznej" (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), skarżący wywodzi, że dostęp z nieruchomości skarżącego do drogi publicznej byłby możliwy przez nieruchomość gminną, ponieważ działka ta – granicząca z jednej strony z nieruchomością skarżącego, z drugiej zaś z drogą publiczną – jest drogą wewnętrzną według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przez "dostęp do drogi publicznej" rozumie się także "dostęp do niej przez drogę wewnętrzną". Odnosząc się do tej propozycji skarżącego, organy rozpatrujące sprawę trafnie podniosły, że i takie rozwiązanie problemu nie jest możliwe w trybie przewidzianym w art. 29 ust. 1 u.d.p. W postępowaniu administracyjnym zauważono bowiem, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uczyniły z działki komunalnej (przez którą miałby prowadzić ewentualny dojazd do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego) "drogi wewnętrznej", jak to sugeruje skarżący. Takiego wniosku nie można wyprowadzić z charakterystyki symbolu [...] (którym objęta jest działka komunalna) jako "obszary wewnętrzne bloków, zabudowy przeznaczone do wspólnego użytkowania – w tym drogi wewnętrzne", ponieważ opis ten wskazuje jedynie na możliwość urządzenia na tym obszarze drogi wewnętrznej jako jednego z elementów zagospodarowania terenów wewnętrznych bloków łącznie z zabudową przeznaczoną do wspólnego użytkowania, nie czyni natomiast automatycznie z takiej działki drogi wewnętrznej. Dopóki więc właściciel działki położonej między nieruchomością skarżącego a drogą publiczną nie urządzi na swojej nieruchomości realnie istniejącej drogi wewnętrznej, którą skarżący mógłby ewentualnie wykorzystywać, niemożliwa jest realizacja – na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. – proponowanego przez skarżącego "dostępu do drogi publicznej" poprzez "dostęp do niej przez drogę wewnętrzną". Można przy tym dodać, że w sytuacji skarżącego do rozważenia pozostaje ewentualne urządzenie zjazdu z drogi publicznej po uprzednim uzyskaniu "dostępu do drogi publicznej" przez "ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" na nieruchomości położonej między nieruchomością skarżącego a drogą publiczną, jednakże ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Niezależnie od uwag dotyczących stosowania art. 29 ust. 1 u.d.p., należy zauważyć, że – wbrew stanowisku skarżącego – w zakresie kompetencji organów rozpatrujących sprawy zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie mieści się ocena poprawności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też prawidłowości warunków przetargu, stanowiącego podstawę nabycia przez skarżącego nieruchomości od gminy. Skoro wszczęte skargą A. K. postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.