III SA/Wr 62/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2009 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej w skrócie: Kierownik BP ARiMR) orzekł o przyznaniu A.D. płatności ONW na rok 2009 w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] r. przyznane płatności zostały przekazane na wskazany przez stronę rachunek bankowy. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.(dalej w skrócie: Dyrektor ARiMR) stwierdził z urzędu nieważność opisanej wyżej decyzji o przyznaniu płatności. Przyczyną stwierdzenia nieważności było błędne ustalenie przez Kierownika BP ARiMR powierzchni kwalifikującej się do płatności na działce nr [...] – organ przyznał płatność do zadeklarowanej przez stronę powierzchni [...] ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczony w systemie identyfikacji działek rolnych wynosi [...] ha. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatności ONW na rok 2009 w łącznej wysokości [...] na obszarze ONW ze specyficznymi utrudnieniami oraz odmówił przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze typu nizinne strefa I i nałożył sankcje w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] r. poinformowano skarżącego o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności. W dniu [...] r. Kierownik BP ARiMR we W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania należności na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uwzględnienie materiałów zebranych podczas postępowania kontrolnego prowadzonego przez "[...]" (wyniku certyfikacji przedsięwzięcia eko-rolniczego). Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) uchylił decyzję z dnia [...] r. i ustalił kwotę nienależnie pobraną z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2009 w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wynik certyfikacji przedsięwzięcia eko-rolniczego nie może być wzięty pod uwagę w czasie rozpatrywania sprawy o przyznanie płatności z tytułu ONW, ponieważ dotyczy on odrębnej płatności, otrzymywanej w ramach podjęcia innego zobowiązania, tzw. "zobowiązania rolnośrodowiskowego". Ponadto wynik certyfikacji – jak wskazał organ – nie odnosi się do powierzchni, a stwierdza jedynie uchybienie w postaci braku dowodów zakupu środków produkcji. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w analizowanej sprawie kwotą nienależną jest różnica pomiędzy kwotą wypłaconą na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] r., a kwotą ostatecznie przyznaną na podstawie decyzji z dnia [...]r. (czyli [...] – [...] = [...] zł). Organ podkreślił również, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie – jak zauważył organ – wypłata płatności z tytułu ONW na rok 2009, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła [...] r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności. Organ odwoławczy wskazał również, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. 2004.141.18 ze zm.), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] r. (nr [...]), zarzucając naruszenie art. 77 i 75 k.p.a. oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyczyną odmowy przyznania płatności było ustalenie na podstawie zdjęć lotniczych, że zgłoszona powierzchnia działki nr 94 przekroczyła maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie identyfikacji działek. Skarżący podkreślił, że nie mógł "z łatwością" zauważyć tego przekroczenia, gdyż powierzchnia PEG przyjęta za podstawę decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] r. została ustalona długo po złożeniu wniosku o płatności za 2009 r. i został on o niej poinformowany dopiero w zawiadomieniu z dnia [...] r. Ponadto, w ocenie strony, Dyrektor ARiMR nie był związany ustaleniami faktycznymi będącymi przesłankami poprzednio wydanych decyzji. Dodatkowo skarżący wskazał, ze organ w toku postępowania powinien wziąć pod uwagę dokumenty wynikające z kontroli przeprowadzonej przez "[...]". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy ARiMR. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa materialnego lub procesowego, wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Z drugiej jednak strony, jeśli sąd stwierdzi, że skontrolowana decyzja odpowiada prawu, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 2 tego przepisu właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2009 przyznane stronie pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na finansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie płatności ONW do gruntów rolnych za 2009 r. zostały przyznane na mocy decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wobec powyższego Kierownik BP ARiMR we W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy płatności ONW za 2009 r., wydał decyzję z dnia [...] r. przyznającą stronie płatność ONW na 2009 r. w mniejszej wysokości, niż pierwotnie przyznano. Strona nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji, a zatem stała się ona ostateczna. W konsekwencji zatem, kwota stanowiąca różnicę między płatnościami ONW za 2009 r., przekazanymi na rachunek bankowy skarżącego w oparciu o decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego ([...] zł), a płatnościami przyznanymi decyzją z dnia [...] r. ([...] zł) stała się kwotą nienależnie pobranych płatności. Tym samym organ na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zobowiązany był z urzędu, do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2009 r. Podkreślić przy tym trzeba, co zostało trafnie zauważone przez organ, że środki przeznaczone na wypłaty z tytułu płatności ONW podlegają zaostrzonemu reżimowi zwłaszcza w zakresie ich wydatkowania oraz zwrotu. Są to bowiem wydatki ze środków publicznych. Organ ustalając wysokość środków podlegających zwrotowi nie bierze już zatem pod uwagę tego, z jakich powodów pierwotna decyzja, na podstawie której doszło do wypłaty środków, została następnie wzruszona (w tym czy można dopatrzeć się jakichś nieprawidłowości po stronie skarżącego czy organu). Istotne jest to, że dana decyzja została wzruszona z zachowaniem właściwego trybu i że w następstwie tego ponownie orzeczono o zakresie uprawnień skarżącego. Zauważyć również należy, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 73 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. 2004.141.18 ze zm.). Rozporządzenie Nr 796/2004 straciło co prawda moc z dniem 1 stycznia 2010 r., ale jest nadal stosowane w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed tą datą. Przesądził o tym zapis przyjęty w art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/ 2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65 ze zm.), który to akt zastąpił rozporządzenie Nr 796/2004. Wedle art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Przywołany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w tym konkretnym przypadku. Po pierwsze, na skarżącym składającym wniosek o przyznanie płatności spoczywał obowiązek podania prawidłowej wielkości użytkowanych gruntów rolnych, po dokonaniu ich pomiarów. Powierzchnia faktycznie użytkowanych rolniczo działek odbiega bowiem często od powierzchni działek ewidencyjnych wynikającej z posiadanych dokumentów (aktu notarialnego, wypisu z ewidencji gruntów lub budynków czy wskazanego przez skarżącego wyniku certyfikacji). Po drugie, wielkość powierzchni spornej działki była weryfikowana przez organy na etapie wydawania decyzji dnia [...] r. oraz decyzji z dnia [...] r. Decyzje te skutecznie doręczono skarżącemu, który nie wniósł od nich odwołania. Oznacza to, że na tamtym etapie postępowania skarżący nie miał żadnych zastrzeżeń odnośnie dokonanych w nich ustaleń, także w zakresie do przyjętej powierzchni działki nr [...]. Ponieważ okoliczność dotycząca powierzchni faktycznie użytkowanych gruntów została ujawniona po upływie 12 miesięcy od dokonania płatności, w rozpoznawanym przez Sąd przypadku nie ma żadnego znaczenia zastrzeżenie przewidziane w drugim akapicie ustępu 4 w art. 73 rozporządzenia Nr 796/2004. Stosownie do art. 73 ust. 5 tego samego aktu wspólnotowego, obowiązek zwrotu nienależnie dokonanej płatności nie miałby zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż lat dziesięć (w wypadku złej wiary beneficjenta) albo dłuższy niż lat cztery (w sytuacji, gdy beneficjent legitymuje się dobrą wiara). Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 6 rozporządzenia Nr 796/2004, okres przedawnienia dla żądania zwrotu nienależnie udzielonej rolnikowi pomocy wynosi cztery lata. W niniejszej sprawie wypłata płatności z tytułu ONW na rok 2009, uznanych następnie za nienależnie pobrane nastąpiła w dniu [...] r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wyniku certyfikacji przedsięwzięcia eko-rolniczego, wskazać należy, że wynik ten nie mógł stanowić podstawy do określenia powierzchni, na której prowadzona jest działalność rolnicza. Wynik ten bowiem – jak słusznie zauważył organ – dotyczy odrębnej płatności, otrzymywanej w ramach podjęcia innego zobowiązania. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu przez organy ARiMR obu instancji rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnej pomocy udzielonej skarżącemu na 2009 r. W szczególności, w ocenie Sądu, organy – stosownie do art. 75 i 77 k.p.a. –prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności było przy tym w pełni uzasadnione, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie Dyrektora DOR ARiMR o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w przedmiocie płatności i rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR przyznające płatność w wysokości niższej. Ponadto podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z normatywnie doniosłych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie przez organy od naliczenia przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Godzi się dodatkowo zauważyć, iż w świetle wszystkich przepisów, które poddano analizie, żadna z okoliczności przywołanych w skardze nie mogła mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez skład orzekający. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.