III SA/Wr 624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2018 r. Przedmiotem skargi R. B. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję działającego z upoważnienia Starosty G. – Naczelnika Wydziału Komunikacji z dnia [...] r. Nr [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania uprawnień do wykonywania badań technicznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do organu I instancji o wydanie aktualnego imiennego uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów w zakresie: a) okresowych badań technicznych pojazdów, w tym także pojazdu zabytkowego, taksówki osobowej lub bagażowej, pojazdu uprzywilejowanego oraz pojazdu przeznaczonego do nauki jazdy i przeprowadzania egzaminu państwowego, dodatkowych badań o technicznych pojazdów skierowanych przez starostę w celu ustalenia danych f niezbędnych do jego rejestracji; b) badań technicznych pojazdów przystosowanych do zasilania gazem; c) badań technicznych pojazdów: zarejestrowanych po raz pierwszy za granicą lub pojazdów nowego typu wyprodukowanych lub importowanych w ilości jednej sztuki rocznie, skierowanych przez organ kontroli ruchu drogowego lub starostę, o ile wymagają specjalistycznego badania, oraz pojazdów, w których dokonano zmian konstrukcyjnych lub wymiany elementów powodujących zmianę danych w dowodzie rejestracyjnym, marki "SAM" co do zgodności z warunkami technicznymi. Do wniosku strona załączyła dokumenty: 1) Pełnomocnictwo z dnia [...]r., 2) Kserokopię imiennego uprawnienia diagnosty nr 03/1 wydanego przez Starostę Powiatu G. w dniu [...] r., 3) Kserokopię zaświadczenia nr [...] z dnia 13 listopada 1996 r. o uczestniczeniu w seminarium - Dodatkowe Badania techniczne pojazdów przystosowanych do przewozów materiałów niebezpiecznych w Ośrodku Doskonalenia Kadr Technicznych NOT we W., 4) Kserokopię zaświadczenia nr 7 - X z dnia 27 czerwca 1998 r. o ukończeniu szkolenia specjalistycznego dla diagnostów w zakresie badania prawidłowości przystosowania poj. do zasilania gazem w B s.c. we W., 5) Kserokopię zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r. o ukończeniu szkolenia dla uprawnionych diagnostów w zakresie przeprowadzenia badań technicznych pojazdów we W., 6) Kserokopię zaświadczenia nr [...] z dnia [...] r. o ukończeniu szkolenia uzupełniającego dla diagnostów w zakresie przeprowadzenia badań technicznych pojazdów, w Centrum Szkolenia Diagnostów i Rzeczoznawców sp. z o.o. we W., 7) Kserokopię zaświadczenia nr [...] z dnia 18 listopada 1996r. o ukończeniu kursu - Diagnostyka samochodowa w Ośrodku Doskonalenia Kadr Technicznych NOT we W., 8) Kserokopię zaświadczenia nr L.dz./l [...] z dnia [...] r. potwierdzającego odbycie w okresie od [...] r. do [...] r. kursu "Diagnostyka samochodowa" i otrzymanie zaświadczenia o ukończeniu kursu o numerze [...] we W. Organ I instancji ustalił, że Starostwo Powiatowe w G. wydało dla skarżącego decyzję nr [...]r. z dnia [...] r. o odmowie udzielenia uprawnienia diagnoście Panu R. B. oraz postanowienie nr [...] z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie imiennego uprawnienia diagnoście do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu ww. postanowienia Starosta G. wskazał, że odmowa wszczęcia wynika z faktu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] r. W dniu [...] r. Starostwo Powiatowe w G. pismem nr [...] przesłało kserokopię dokumentów. Po analizie przepisów art. 84 ust. 2, 2a, 2b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1260, dalej: u.p.r.d.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2014r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych ( Dz.U. z 2014r. poz. 1836, dalej: rozporządzenie) i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: kpa) oraz analizie wniosku strony – organ I instancji stwierdził, że zainicjowane postępowanie jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem przez Starostę G. decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...]r. Argumentował organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z tożsamością sprawy mamy do czynienia wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, występuje ten sam stan prawny oraz niezmieniony stan faktyczny, a ponadto sprawy dotyczą tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (lub jego brakiem), lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W ocenie organu I instancji zarówno w niniejszym postępowaniu, jak i postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę G. decyzji o odmowie udzielenia uprawnienia diagnosty występuje tożsamość podmiotowa strony postępowania, przedmiotem obu postępowań są uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, stan prawny jest taki sam, taki sam jest również stan faktyczny (skarżący dysponuje takimi samymi dokumentami, jak w trakcie postępowania administracyjnego w Starostwie Powiatowym w G.). Stwierdził organ I instancji, że rozpatrując wniosek strony zobowiązany jest do zbadania czy ewentualne wydanie decyzji w przedmiocie uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów mogło by być obarczone wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Dalej wskazał organ, że skoro postępowanie jest tożsame z postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem przez Starostę G. decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...]r., to skutkuje to jego bezprzedmiotowością. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że organ I instancji nieprawidłowo odczytał wniosek strony, ponieważ strona nie występowała o nadanie nowych uprawnień diagnosty, ale jej wniosek dotyczył przydzielenia nowego numeru (na nowym wzorze) odnośnie uprawnienia, które skarżący posiada nieprzerwanie od czasu wydania przez Starostę G. imiennego uprawnienia diagnosty nr [...] z dnia [...] r., które znajduje się w aktach. W wyniku rozpoznania odwołania strony, organ II instancji utrzymał decyzję Starosty w mocy. Stwierdziło SKO, że stanowisko organu I instancji o tożsamości rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją Starosty G. jest uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzuciła, że nie ubiegała się o nadanie uprawnień diagnosty, ponieważ takie posiada od 18 lat nieprzerwanie. Podobnie , jak w odwołaniu strona argumentowała, że nie jest kandydatem na diagnostę w świetle przytoczonego przez organ art. 84 ust. 2 u.p.r.d., ale jest uprawnionym już diagnostą, któremu uprawnienia nadał tenże organ. Zatem postępowanie przed Starostą G. nie jest tożsame z postępowaniem przed Starostą G. Wskazał skarżący, że ubiega się o pracę i mimo że posiada imienne uprawnienia diagnosty nr [...], to nie posiada "nowego" numeru tych uprawnień, w określonym obowiązującym obecnie formacie i nie może wyrobić pieczątki diagnosty niezbędnej do wykonywania pracy. Wniosek strony dotyczył zatem nadania nowego, aktualnego numeru, a nie jak uznał organ nadania uprawnień diagnosty. Zarzucił skarżący, że organy bezprawnie pozbawiają stronę możliwości wykonywania posiadanego zawodu i źródła zarobkowania. Wskazała strona, że przepisy nie zakazują nadania numeru wg nowych standardów osobom, które nieprzerwanie posiadają imienne uprawnienia diagnosty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę jeszcze raz wskazał na niezrozumienie przez organ treści wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że zarówno decyzja organu II, jak i I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. W sprawie naruszone zostały przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 105 § kpa. Na wstępie wskazać należy, że nie kwestionuje Sąd stanowiska organów, co do samego rozumienia pojęcia tożsamości sprawy i skutków procesowych w postaci umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa, w sytuacji, gdy takowa tożsamość zaistnieje. Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Jednakże, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku zajętemu w decyzji, tak rozumiana tożsamość nie wystąpiła, a działanie organu w postaci umorzenia postępowania było przedwczesne. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał kwalifikacji wniosku strony jako wniosek o wydanie uprawnień diagnosty do wykonywania badan technicznych pojazdów, do którego zastosowanie mają przepisy art. 84 ust. 2 u.p.r.d. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2014r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych. Przy takiej kwalifikacji wniosku, organy obu instancji uznały, że sprawa dotycząca wydania imiennego uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów, jest tożsama ze sprawą, która została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją wydaną przez Starostę G. z dnia [...] r. Nr [...]. Tożsamość spraw organy upatrują w tym, że wniosek pochodził od tej samej osoby - skarżącego, którego sprawa z wniosku w tym samym zakresie z dnia [...] r. została rozstrzygnięta ww. ostateczną decyzją Starosty G. Wniosek dotyczy tego samego przedmiotu - wydania uprawnień diagnosty. Wniosek strony w obu przypadkach, zdaniem organów, oparty został na tych samych ustaleniach dotyczących stanu faktycznego, tzn. do wniosku przedłożonego Staroście G. załączone zostały te same dokumenty na podstawie, których strona opierała swoje twierdzenie o odbyciu niezbędnych szkoleń, seminariów i kursów do wydania uprawnienia diagnosty, tj.: 1) imienne uprawnienie diagnosty Nr [...] wydane przez Starostę G., 2) zaświadczenie o ukończeniu szkolenia specjalistycznego dla diagnostów w zakresie badania prawidłowości przystosowania pojazdów do zasilania gazem, 3) zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla uprawnionych diagnostów w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów, 4) zaświadczenie o odbyciu kursu "Diagnostyka samochodowa" w Ośrodku Szkolenia Kadr Technicznych (NOT), 5) zaświadczenie o ukończeniu szkolenia uzupełniającego dla diagnostów w zakresie przeprowadzania badań technicznych pojazdów, 6) zaświadczenie o ukończeniu kursu "Przygotowanie teoretyczne i praktyczne do wykonywania badań diagnostycznych". Ponadto rozstrzygnięcie sprawy musiałoby nastąpić w oparciu o te same przepisy prawa, na podstawie których rozstrzygniecie podjął Starosta G., tj. w oparciu o przepisy art. 84 ust. 2 u.p.r.d. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych. O braku tożsamości sprawy nie może natomiast stanowić kwestia, że decyzja wydana została przez inny właściwy miejscowo organ. Sąd zgadza się z organami, że przy tak dokonanej kwalifikacji wniosku, uzasadnione jest twierdzenie co do tożsamości sprawy w aspekcie tożsamości podmiotowej – sprawę zainicjował ten sam podmiot, którego dotyczy sprawa zakończona decyzją Starosty G., niewątpliwie przy uznaniu prawidłowej kwalifikacji wniosku przez organ, do czego Sąd odniesie się w dalszej kolejności, można by mówić o tożsamości przedmiotowej obejmującej treść żądania i stan prawny. Jednakże wbrew twierdzeniu organu, zdaniem Sądu nie było podstaw, aby organ na tym etapie postępowanie stwierdził, że wystąpiła tożsamość stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z akt, organ I instancji po otrzymaniu wniosku, uznając że jest to wniosek w sprawie wydania uprawnień do wykonywania badan technicznych, w ogóle nie oceniał jego treści czy kompletności pod względem możliwości merytorycznego załatwienia sprawy, ale ograniczył się wyłącznie do porównania zakresu dokumentów, jakimi ostatecznie (przed wydaniem decyzji) dysponował Starosta G. i na tej podstawie uznał, że stan jego sprawy jest tożsamy ze sprawą, w jakiej rozstrzygał Starosta G. Takie działanie organu było nieuprawnione. Przede wszystkim wskazać należy, że strona w sprawie miała możliwość kolejnego wnioskowania w tym samym przedmiocie, a rolą kolejnego organu, do którego trafił taki wniosek była w pierwszej kolejności ocena kompletności wniosku i ewentualne wezwanie strony o brakujące dokumenty czy informacje, które są niezbędne dla załatwienia sprawy. Dopiero wówczas, gdyby strona nie przedłożyła dokumentów, nie udzieliła informacji, o które była wzywana, organ mógłby dokonać porównania materiału dowodowego – stanu faktycznego swojej sprawy ze stanem faktycznym, jaki wystąpił przy podejmowaniu decyzji przez Starostę G. Zwraca Sąd uwagę, że z treści decyzji Starosty G. znajdującej się w aktach wynika, że tamten organ przed wydaniem decyzji o odmowie udzielenia uprawnień diagnosty wzywał stronę o przedłożenie stosownych dokumentów (str. 3 decyzji akapit 5, zawiadomienie z dnia [...] r. br [...]). Natomiast w niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby na wydanie decyzji innej, aniżeli wydał Starosta G., tylko z góry założył, że strona takich dokumentów nie ma i nie przedłoży. W ocenie Sądu taki sposób postępowania narusza przepisy art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 kpa i w konsekwencji doprowadził do naruszenia art. 105 § 1 kpa. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Ponadto, co zdaniem Sądu ma istotne znaczenie w sprawie i przeciwko czemu skierowane są zarzuty skargi, organ przedwcześnie uznał, że przedmiot wniosku jest taki sam jak w sprawie w jakiej rozstrzygał Starosta G. Organ dokonał kwalifikacji wniosku strony jako wniosek o wydanie uprawnień diagnosty w trybie art. 84 ust. 2 u.p.r.d. bez wyjaśnienia woli strony, co do jej żądania. Mając na uwadze, że strona w swoim wniosku zawarła sformułowania w postaci "niniejszy wniosek nie dotyczy zatem wniosku o nadanie uprawnień w ogóle –tj. nadania ich osobie, która po raz pierwszy ubiega się o nadanie uprawnień diagnosty, lecz wydania aktualnego imiennego uprawnienia, wywodzącego się z posiadanego nieprzerwanie przez wnioskodawcę prawa podmiotowego, nadanego mu przez Starostę G.", to rolą organu było sprecyzowanie wniosku strony poprzez wezwanie strony do określenia przedmiotu sprawy i żądania. W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Jeśli treść wniosku nie jest jasna samodzielne ustalanie woli strony przez organ jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. 5, C.H. Beck str. 619-620). Powyższy obowiązek, tj. ustalenie czego domaga się strona i w jakiej sprawie zwraca się do organu, jest niezależny od późniejszej oceny organu, co do zasadności jej wniosku, czy możliwości procedowania w danym zakresie. Na wstępie, organ niewątpliwie powinien z udziałem strony ustalić, o co strona wnioskuje, a dopiero w dalszej kolejności organ będzie mógł zająć właściwe stanowisko procesowe i merytoryczne. Prawidłowe ustalenie żądania strony pozwala na dochowanie zasady informowania stron z art. 9 kpa, jak również zasady przekonywania z art. 11 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie zatem do wyjaśnienia w pierwszej kolejności treści wniosku strony, tj. wezwania strony do określenia przedmiotu sprawy i żądania. Powyższe winno zostać dokonane z zachowaniem zasady informowania strony z art. 9 kpa, który przewiduje, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Następnie w zależności od ustalenia, czego domaga się strona organ będzie mógł dokonać wyboru trybu (podstawy prawnej) w jakim rozpozna wniosek i zastosować właściwe przepisy prawa materialnego. Organ winien przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz przedstawić swe stanowisko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które spełniać będzie wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.