III SA/Wr 628/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości oraz w części kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. I Decyzją opisaną w sentencji wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2015 r. (Nr [...]), w której odmówił umorzenia w całości oraz w części kary pieniężnej nałożonej na skarżącego (dalej także: "strona", "wnioskodawca", "zobowiązany" bądź "zainteresowany"), w wysokości [...] zł (za wykonywania przewozów taksówką, bez wymaganej licencji), decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...]). W uzasadnieniu swojego ponownego rozstrzygnięcia organ – po skrótowym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania (s. 1-2) – przywołał następujące przepisy, na kanwie których należało ponownie rozpatrzyć wniosek zainteresowanego: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 60 pkt 7 i art. 55-57 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. – powoływanej w dalszych wywodach skrótem "u.f.p."). W ocenie GITD, analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że skarżący boryka się z problemami finansowymi. Prowadzi on trzyosobowe gospodarstwo domowe, które sam utrzymuje. Wnioskodawca wykazał, że jedyny dochód owego gospodarstwa przed złożeniem wniosku wyniósł [...] zł (zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2015 r. o zatrudnieniu i wysokości zarobków). Zobowiązany oświadczył ponadto, że przez ostatni miesiąc przed złożeniem wniosku przebywał w domu, z powodu problemów zdrowotnych. Narzeczona zainteresowanego nie pracuje, ponieważ zajmuje się wychowaniem ich małoletniego syna. Z dołączonego zeznania podatkowego za 2014 r. (PIT-37) wynika, że wnioskodawca uzyskał dochód w wysokości [...] zł (średnio, miesięcznie – [...] zł). Strona jest współwłaścicielem pojazdu [...] (rok produkcji – 2001). Nie jest natomiast właścicielem żadnej nieruchomości, czy też przedmiotów wartościowych. Nie dysponuje zasobami pieniężnymi. Organ stwierdził, że na średniomiesięczne wydatki strony składają się: czynsz za najem pokoju (500 zł) oraz wydatki na żywność (około 2.000 zł). Zainteresowany przedłożył oświadczenie swojej matki, z którego wynika że wnioskodawca prowadzi osobne gospodarstwo domowe, uiszczając jedynie wspomnianą kwotę 500 zł, na jej rzecz za udostępnienie pokoju, nie ponosząc kosztów mediów. Uwzględniając wymienione okoliczności, GITD podkreślił, iż powszechnie obowiązującą zasadą w polskim porządku prawnym jest obowiązek regulowania należności wobec Skarbu Państwa, natomiast instytucja umorzenia należności pieniężnych ma charakter zupełnie wyjątkowy. Przepisy regulujące ulgę tego rodzaju powinny być zatem interpretowane w sposób zwężający. Zdaniem organu, z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by prowadzone postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne lub by zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu tym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Strona nie wykazała wysokości osiąganych dochodów i ponoszonych kosztów. Organ nie jest w stanie ustalić rzeczywistych możliwości majątkowych wnioskodawcy, w przypadku nieprzedstawienia przez nią odpowiedniej dokumentacji lub choćby złożenia wyjaśnień w tej kwestii. W rozpatrywanym przypadku – wywodził dalej GITD – nie zachodzi też przesłanka ważnego interesu dłużnika lub ważnego interesu publicznego w udzieleniu ulgi. Zgodnie z poglądami sadownictwa administracyjnego, przez ważny interes strony należy rozumieć sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podmiot obciążony obowiązkiem zapłaty nie jest w stanie uregulować należności pieniężnej. Zdarzeniem losowym będzie zaistniałe niespodziewanie zdarzenie, niezależne od woli osoby, które spowodowało, że znalazła się ona w trudnej sytuacji materialnej, nie pozwalającej na zapłatę należności. Interes zobowiązanego to jednak nie tylko wypadki nadzwyczajne, ale także normalna sytuacja ekonomiczna, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, a także konieczność ponoszenia wydatków. O ważnym interesie zobowiązanego może decydować jego sytuacja ekonomiczna, możliwość zarobkowania, jak również skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia. Według organu, w sprawie nie zachodzą również uzasadnione względy społeczne i gospodarcze, które uzasadniałyby udzielenie ulgi. Strona nie przedstawiła dowodów wskazujących, że jest trwale pozbawiona możliwości zarobkowania. Istotne jest przy tym – w ocenie GITD – że kara pieniężna ze swojej natury jest dolegliwością mającą przede wszystkim charakter prewencyjny. Z jednej strony – wymusza na ukaranym działania zgodne z przepisami, z drugiej natomiast – zapewnia realizację wykonawczo zarządzających zadań administracji. Tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne i prawne pewne obowiązki, powinien się znaleźć także przepis określający konsekwencję ich niewypełnienia. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązków – nagminne. Wspierając taką argumentację, organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z dnis 18 kwietnia 2000 r. (K 23/99). Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał następnie, że w sprawie brak jest przesłanki interesu publicznego do umorzenia grzywny nałożonej na wnioskodawcę. Penalizacja przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym prowadzi do poprawy bezpieczeństwa na drogach. Poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami, nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, iż naruszenie przepisów prawa nie pociąga za sobą dotkliwych konsekwencji finansowych. W ocenie organu, materiał dowodowy przedstawiony przez stronę nie uzasadnia udzielenia ulgi w postaci umorzenia kary pieniężnej w całości lub w części i tym samym rezygnacji Skarbu Państwa z przysługujących mu należności. Wspierając się kolejnymi judykatami sądów administracyjnych podkreślono, że zastosowanie ulgi jest możliwe wyłącznie w razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy należy do wyjątkowych, a więc takich, w których sytuacja strony w sposób oczywisty wymaga, aby interes fiskalny Państwa ustąpił miejsca interesowi dłużnika. Organ podniósł na koniec, że w ramach dyspozycji art. 56 i art. 57 u.f.p. nie musiał, a jedynie mógł przychylić się do wniosku strony. Uznając brak podstaw do umorzenia kary w całości lub w części, GITD poinformował skarżącego o możliwości ubiegania się o ewentualne zastosowanie innej ulgi, w postaci rozłożenia należności na raty. II W skardze do tutejszego Sądu ukarany zażądał uchylenia w całości obu decyzji wydanych w jego sprawie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego i o zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie przez ten organ: 1. art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy obligują organ administracji publicznej do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego; 2. art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., który powinien zostać zastosowany w sprawie. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy transportu drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – roz-strzygając w granicach konkretnej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. V Skarżący ubiegał się – alternatywnie – o jedną z ulg: o całkowite, względnie o częściowe umorzenie kary pieniężnej w kwocie [...] zł, nałożonej na niego w związku z wykonywaniem przewozów taksówką, bez wymaganej licencji. Organ – działając na podstawie powoływanej już niejednokrotnie ustawy o finansach publicznych – odmówił zastosowania którejkolwiek z wymienionych ulg. Orzeczenia poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie wydane zostały co prawda ze wskazaniem przez organ właściwych podstaw prawnych, jednak bez dokonanie należytej analizy materiału dowodowego, jaki w sprawie zgromadzono, z punktu widzenia normatywnych przesłanek zastosowania (odmowy zastosowania) ulg, o które ubiegała się strona. Sytuacje uzasadniające umorzenie w całości określonej należności pieniężnej wymienione zostały przez prawodawcę taksatywnie w art. 56 ust. 1 u.f.p., mającym w sprawie zastosowanie na podstawie odesłania przewidzianego w art. 64 w związku z art. 60 tej samej ustawy. Skarżący upatruje podstawy do zastosowania wobec niego takiej właśnie ulgi w postanowieniu art. 56 ust. 1 pkt 5, stosownie do którego "Należności ... mogą być umarzane w całości: jeżeli ... 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny". Wypada niezwłocznie podkreślić, iż pozostałe przyczyny ewentualnego umarzania w całości należności, wymienione w art. 56 ust. 1 pkt 1-4, nie mogły mieć – nawet teoretycznie – zastosowania w rozpoznawanym przypadku. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż w rozpatrywanej przez ten organ sprawie nie zachodzi przesłanka ważnego interesu dłużnika lub ważnego interesu publicznego w udzieleniu ulgi, opierając taką ocenę na trojakiego rodzaju argumentacji, z powołaniem stanowiska sądownictwa administracyjnego. Organ podkreślił po pierwsze, iż przez ważny interes strony należy rozumieć sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podmiot obciążony obowiązkiem zapłaty nie jest w stanie uregulować należności pieniężnej. Zdarzeniem losowym będzie zaistniałe niespodziewanie zdarzenie, niezależne od woli osoby, które spowodowało, ze znalazła się ona w trudnej sytuacji materialnej, nie pozwalającej na zapłatę należności. Po drugie, GITD wywodził, że interes zobowiązanego to jednak nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale także normalna sytuacja ekonomiczna, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, a także konieczność ponoszenia wydatków. O ważnym interesie zobowiązanego może decydować jego sytuacja ekonomiczna, możliwość zarobkowania, jak również skutki ekonomiczne, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia. Wreszcie, po trzecie, organ przyjął, iż w sprawie brak przesłanki interesu publicznego do umorzenia grzywny nałożonej na wnioskodawcę. Penalizacja przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym prowadzi do poprawy bezpieczeństwa na drogach. Poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami, nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, iż naruszenie przepisów prawa nie pociąga za sobą dotkliwych konsekwencji finansowych. Skład orzekający Sądu w pełni podziela ocenę GITD pomieszczoną przez organ w ramach pierwszego i trzeciego argumentu. Rzeczywiście, w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne i nadzwyczajne okoliczności wskazujące na istnienie "ważnego interesu dłużnika" w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., co podkreśla trafność pierwszego argumentu. Także realizacja przez organ dyscyplinującego i prewencyjnego charakteru przepisów penalizujących naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym (trzeci argument) powinna wyznaczać treść interesu publicznego w rozpoznawanym przypadku, zwłaszcza jeśli zważyć, iż skarżący podjął z premedytacją, w pełni świadomie działalność polegającą na wykonywaniu przewozów taksówką, bez wymaganej do tego licencji, co przyznał w czasie rozprawy sądowej, poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku. Skoro jednak GITD przyznał jednocześnie, iż istnienie (brak) interesu zobowiązanego może wynikać także z jego normalnej (podkreślenie Sądu) sytuacji ekonomicznej, determinowanej: wysokością uzyskiwanych przez stronę dochodów, koniecznością ponoszenia wydatków; możliwością zarobkowania, jak również skutkami ekonomicznymi, jakie wystąpią w wyniku realizacji obciążenia, to mocna wypada podkreślić, iż dyrektywa ta nie została zweryfikowana z konkretnymi okolicznościami rozpatrywanej przez organ sprawy. Inaczej rzecz ujmując, GITD w ogóle nie rozważył, czy aktualna sytuacja materialna, w jakiej znajduje się wnioskodawca – a więc wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów, ponoszone wydatki, możliwość zarobkowania oraz ekonomiczne skutki, jakie wystąpią wskutek odmowy umorzenia obciążającej go kary pieniężnej – uzasadniają przyjęcie, iż w sprawie zachodzi "ważny interes dłużnika" (w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p.), czy też interes taki nie ma miejsca. Uchylenie zaskarżonej decyzji – już choćby dlatego, aby dokonać uzupełniającej oceny w dopiero co przedstawionym zakresie – było tym bardziej konieczne, jeśli zważyć, iż sam organ przyznał w uzasadnieniu swojego ostatecznego orzeczenia, iż minimalnym warunkiem dokonania stosownych ustaleń faktycznych są choćby oświadczenia (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego) samej strony, a takimi oświadczeniami przecież dysponował (zob. uwagi części I niniejszego uzasadnienia). W takiej sytuacji, niezbędne jest oczywiście dokonanie oceny zgodności z prawdą wspomnianych oświadczeń, z zachowaniem zasad logicznego rozumowania i z uwzględnieniem doświadczenia życiowego. Jeszcze gorzej przedstawia się kwestia subsumcji stanu faktycznego sprawy przez pryzmat postanowienia art. 57 pkt 1 u.f.p., w brzemieniu: "Na wniosek dłużnika: 1) należności mogą być umarzane w części, ... - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika (następne, celowe podkreślenie Sądu) oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa". Organ stwierdził co prawda – wszak ogólnikowo jedynie – że w sprawie nie zachodzą "uzasadnione względy społeczne, ani gospodarcze", uszło jednak jego uwagi, że ów ogólny wymóg ustawowy do ewentualnego umorzenia należności "w części" został skonkretyzowany (aczkolwiek przykładowo – verba legis: "w szczególności") wskazaniem dwóch konkretnych okoliczności: 1) możliwościami płatniczymi dłużnika oraz 2) uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Transportu Drogowego poprzestał (wyłącznie! – co wymaga niezwłocznego, acz dobitnego zaakcentowania) na przedstawieniu konkretnych okoliczności obrazujących materialną sytuację zainteresowanego, jednakże bez dokonania jakiejkolwiek oceny tego, jakimi możliwościami płatniczymi dysponuje on w realiach sprawy. Tymczasem chodziłoby o sprawdzenie, czy sytuacja ekonomiczna skarżącego pozwoli mu na uiszczenie całej nałożonej na niego kary pieniężnej czy też tylko jej części (jeśli tak, to jakiej części) albo nie pozwoli mu w ogóle uiścić wspomnianej kary. Brak jakiejkolwiek oceny organu w tym zakresie nie pozwala na weryfikację przez Sąd legalności tej części rozstrzygnięcia GITD, w której odmówił on zastosowania wobec strony także ulgi ewentualnego, częściowego umorzenia kary, o co przecież – alternatywnie – wnosił skarżący. Zamiast rozważenia dopiero co opisanej kwestii, organ odwołał się do konieczności zwężającego interpretowania przepisów zawierających wyjątki od zasady uiszczania należności skarbowopaństwowych. Podkreślił także i ten aspekt, że ustawodawca stworzył jedynie "możliwość" zastosowania określonej ulgi, nie przewidując w tym zakresie obowiązku kompetentnych organów. Pierwszy argument jest bez wątpienia prawidłowy. Nie przekreśla jednak automatycznie powinności zachowania przez organy standardów gromadzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz jej przedstawienia w uzasadnieniu podejmowanych decyzji, określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Natomiast drugi argument jest demagogiczny, jeśli nie zostaje wsparty – tak jak w niniejszej sprawie – wszechstronną oceną wszystkich okoliczności mających wpływ na podjęcie niewadliwego rozstrzygnięcia, wyartykułowanych w przepisach, na podstawie których orzeczenie to powinno być wydane. Be dokonania takiej oceny nie można skutecznie podważyć ewentualnego zarzutu, iż organ działał w istocie dowolnie, a nie w ramach swobodnej oceny dowodów. Jest oczywiste, że po dokonaniu rzetelnej oceny "możliwości płatniczych" wnioskodawcy (o czym wspomniano), należy możliwości te skonfrontować z "uzasadnionym interesem Skarbu Państwa". Dopiero tego rodzaju konfrontacja pozwoli stwierdzić, czy zachodzi podstawa do ewentualnego umorzenia kary w części, na podstawie art. 57 pkt 1 u.f.p. VI Skoro sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych ocen, wskazanych w poprzedniej (V) części uzasadnienia Sądu, których brak mógł mieć – z oczywistych względów – wpływ na sposób załatwienia sprawy, decyzję poddaną kontroli Sądu należało uchylić, stosowne do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt I wyroku). Rozpatrując raz jeszcze sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego wyeliminuje wszystkie uchybienia wyłuszczone w części V niniejszego uzasadnienia, stosując się do zawartych tam wskazówek. O kosztach (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.