III SA/Wr 629/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z sankcjami wieloletnimi na rok 2009 oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącej płatności ONW na rok 2009, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) – w wyniku postępowania wznowieniowego – orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmówił przyznania skarżącej ww. płatności. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. dopuścił do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony "A". Postanowienie to zostało doręczone "A" w dniu [...] marca 2017 r. W wyniku ponownie wznowionego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję z dnia [...] marca 2017 r. ([...]) o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności ONW z sankcjami wieloletnimi na rok 2009. Od decyzji tej skarżąca w dniu [...] marca 2017 r. wniosła odwołanie, zaś w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosek "o rozważanie możliwości skorzystania z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji". Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. - po rozpoznania odwołania skarżącej – uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołał art. 138 § 2 k.p.a. podnosząc, że tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dalej organ wskazał, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie były kwestie merytoryczne, lecz uchybienie organu I instancji przepisom postępowania administracyjnego, polegające na tym, iż organ ten wydając zaskarżoną decyzję pozbawił prawa czynnego udziału w postępowaniu podmiot na prawach strony tj. "A" z siedzibą w J. oraz pozbawił stronę (przed wydaniem decyzji) prawa do wypowiedzenia się co do zebranych, dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podmiot na prawach strony został dopuszczony do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r., które zostało mu doręczone w dniu [...] marca 2017 r. Tymczasem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we L. wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] marca 2017 r., a więc w sytuacji, kiedy podmiot na prawach strony nie posiadał jeszcze wiedzy o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Takie działanie organu I instancji skutkowało, zdaniem organu odwoławczego, naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Tymczasem zagwarantowanie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu jest niezbędnym warunkiem prawidłowego rozpoznania sprawy. W postępowaniu odwoławczym natomiast, uchybienie takie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Organ wyższego stopnia nie jest bowiem w stanie sanować powyższego naruszenia, a zatem rozpoznać sprawy i wydać merytorycznego orzeczenia. Wydanie w takich warunkach rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania zgodnie z którą każda sprawa podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu dwukrotnie - przed pierwszą i drugą instancją. Od decyzji tej skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie na skutek naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Mając to na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. nie została wydana – wbrew zarzutom skargi – z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Istotę sporu w sprawie stanowi w zasadzie ocena, czy organ odwoławczy – w realiach rozpoznawanej sprawy – wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo skorzystał z art. 138 § 2 k.p.a., czy też tak jak zarzuciła skarżąca "błędnie zinterpretował" i zastosował uregulowania art. 138 § 2 k.p.a. i to "w sposób rażący". Stosownie do treści przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawową przesłanką zastosowania wskazanej regulacji jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz że istnieją wątpliwości co do należytego wyjaśnienia sprawy, w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Usunięciu tych wątpliwości i uchybień procesowych ma służyć wskazanie przez organ II instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 k.p.a. bezpośrednio służy zatem realizacji w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), jako że hipotezą jego zastosowania jest brak należytego wyjaśnienia sprawy, zaś celem usunięcie tego braku i stworzenie podstaw do wydania orzeczenia kończącego sprawę, po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zauważyć zarazem trzeba, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowi rozwiązanie szczególne o tyle, że przewiduje odstąpienie przez organ odwoławczy od skorzystania z przyznanej mu prawem kompetencji przeprowadzenia w potrzebnym zakresie samodzielnie lub przy pomocy organu I instancji postępowania wyjaśniającego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, na rzecz orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Organ II instancji bowiem, zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. ma możliwość przeprowadzenia (na żądanie strony lub z urzędu) dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dla wyboru rozwiązania przewidzianego w art. 136 k.p.a. lub w art. 138 § 2 k.p.a. decydujący jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a to z uwagi nie tyko na zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale przede wszystkim obowiązek respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, która jest jedną z naczelnych gwarancji procesowych dla strony w postępowaniu administracyjnym. Istotą tej zasady, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest prawo strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. O realizacji tej zasady i dwukrotnym rozpoznaniu sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu możemy natomiast mówić wówczas, gdy 1) organy obu instancji rozpoznają sprawę w tym samym zakresie – a ten definiowany jest przez przedmiot postępowania, "rozmiar" ustaleń faktycznych i kontekst prawny, w którym są dokonywane, 2) strona ma realną możliwość udziału w postępowaniu na obu jego etapach. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zostało wyrażone w art. 10 k.p.a. (a rozwinięte w szczególności w art. 73 § 1, art. 81, art. 78, art. 79 i art. 81 k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). W § 2 tego artykułu zastrzeżono jednocześnie, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Podkreślenia wymaga, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań ciąży na organach administracji na każdym stadium postępowania, a zatem zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy organ drugiej instancji uzupełniał materiał dowodowy. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w tym zakresie identycznie należy rozpoznawać uprawnienia uczestnika postępowania na prawach strony. Brak zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia dowodów i możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji niewątpliwie narusza dyspozycję art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. W tym miejscu należy odnotować, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem naruszenie zasady czynnego udziału strony poprzez uchybienie obowiązkowi poinformowania strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie przesądza automatycznie o zaistnieniu podstaw do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem w tym celu konieczne jest wykazanie przez stronę, że naruszenie to faktycznie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunek uchylenia decyzji w wyniku jej sądowej kontroli, zawarty w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) in fine p.p.s.a. jest rezultatem uwzględnienia relacji, w jakiej zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym pozostaje z zasadą prawdy obiektywnej, obligującą organ do podejmowania na wniosek strony lub z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 §1), uwzględniania żądań strony dotyczących przeprowadzania dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy (art. 78 k.p.a.). Prawo strony do udziału w postępowaniu wyraża się bowiem między innymi, jeśli nie przede wszystkim, w jej uprawnieniu do współuczestniczenia w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy. W tym zaś kontekście należy wyraźnie odróżnić sytuację, gdy naruszenie zasady sformułowanej w art. 10 k.p.a. sprowadza się do pominięcia udziału strony na ostatnim etapie postępowania w danej instancji, tj. wyraża się właśnie we wspomnianym zaniechaniu poinformowania jej przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, od sytuacji, gdy strona do momentu wydania decyzji w ogóle nie była w postępowaniu uwzględniania przez organ, a tym samym z założenia, i z nie swojej winy, nie miała też w ogóle wpływu na kształtowanie ustaleń faktycznych w sprawie. W tym drugim wypadku bowiem mamy do czynienia z takim pozbawieniem strony prawa do czynnego udziału w sprawie, które jednocześnie pozbawia ją w istocie prawa do rozpoznania jej twierdzeń i wniosków w dwóch instancjach. W tym miejscu wskazać należy, że – jak wynika z akt sprawy – "A" z siedzibą w J. dopuszczony został do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] lutego 2017 r., które zostało mu doręczone w dniu [...] marca 2017 r. Natomiast w dniu [...] marca 2017 r. - a zatem niewątpliwie jeszcze przed datą doręczenia tegoż postanowienia "A" - organ ten wydał w sprawie decyzję merytoryczną. Tym samym organ I instancji z chwilą wydania decyzji merytorycznej zakończył postępowanie pierwszoinstancyjne i - co wymaga podkreślenia Sądu - uczynił to jeszcze przed doręczeniem "A" postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższe całkowicie uniemożliwiło "A" wzięcie w sprawie jakiekolwiek udziału. Tylko bowiem skuteczne doręczenie postanowienia organu administracji publicznej o dopuszczeniu podmiotu do udziału w postępowaniu na prawach strony uprawnia ten podmiot (będący adresatem postanowienia) do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Wówczas uprawienie to rozciąga się też na postępowanie odwoławcze. Podkreślenia wymaga, że w decyzji organu I instancji nie powołano się na wyjątek od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wskazany w art. 10 § 2 k.p.a. i – wbrew dyspozycji zawartej w § 3 art. 10 k.p.a. - nie uzasadniono jego ewentualnego zastosowania. Biorąc ponadto pod uwagę charakter i przedmiot sprawy (przyznanie płatności ONW) oraz fakt, że organ procedował w rozpoznawanej sprawie (szeroko rozumianej, bo obejmującej dwukrotne wznowienie postępowania) [...] lat, trudno przyjąć, że pominięcie w postępowaniu udziału uczestnika postępowania na prawach strony było uzasadnione w sposób oczywisty względami wskazanymi w tym przepisie, a załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki. Uchybienie procesowe polegające na pominięciu strony w postępowaniu, bez jej winy, stanowi zaś kwalifikowaną wadę postępowania, mogącą być podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Już ta tylko okoliczność była wystarczającą podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Godzi się znaczyć, że ujawnienie w toku kontroli sądowoadministracyjnej naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania jest przesłanką do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, przy czym w tym przypadku nie ma konieczności badania, czy naruszeni przepisów procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do wad postępowania wymienionych w art. 145 k.p.a. na zasadzie swoistego domniemania przyjmuje się bowiem, że potencjalnie mogą mieć one ze swej istoty wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji było więc prawidłowe, zważywszy że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła odwołanie, zatem wobec niezakończenia postępowania decyzją ostateczną, organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić okoliczność pozbawienia uczestnika – "A" możliwości udziału w postępowaniu korzystając z instytucji i rozwiązań dostępnych w zwykłym trybie procesowym. W przeciwnym wypadku albo wszelkie ustalenia w sprawie, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, poczynione byłyby bez udziału uczestnika na prawach strony – co podważać może ich wartość dowodową i naruszać zasadę prawdy obiektywnej - albo postępowanie odwoławcze byłoby pierwszym etapem, na którym prowadzone byłoby (ewentualnie) ustalenia istotne dla sprawy, co z kolei narusza wspomnianą zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że argumenty zmierzające do wykazania, iż pominięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jednej ze stron pozostawało bez wpływu na wynik sprawy mogłyby w ogóle być rozważane w kontekście konwalidacji tego rodzaju uchybienia jedynie w sytuacji, gdyby zostały podniesione przez stronę, której prawo do czynnego udziału w sprawie zostało naruszone. To ona bowiem jedynie dysponuje wiedzą odnośnie tego, w jaki sposób jej ewentualny udział w postępowaniu, w tym zgłoszone wnioski lub podniesione argumenty, mogły wpłynąć na zakres ustaleń w sprawie i jej wynik. Tymczasem w niniejszej sprawie naruszenie przepisów procesowych polegające na pozbawieniu prawa do udziału w postępowaniu dotyczyło podmiotu innego, niż skarżąca. Można w tym miejscu wskazać, że skarga "A" na decyzję wydaną w wyniku przystąpienia do postępowania została odrzucona i nie podlegała wobec tego merytorycznej ocenie. Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, że wobec przeprowadzenia całości postępowania pierwszoinstancyjnego z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w stosunku do "A", który został w nim całkowicie pominięty i uzyskał status strony równocześnie z doręczeniem mu (a już po wydaniu) decyzji przez organ I instancji, Dyrektor ARiMR prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Konieczny zakres ustaleń, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wypadku jest zdeterminowany przez fakt pozbawienia podmiotu na prawach strony udziału w postępowaniu – co każe przyjąć, że de facto całość ustaleń co do okoliczności sprawy nie może być zaakceptowana i całe postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia z udziałem uczestnika postępowania. Nie można przy tym wykluczyć, uwzględniając chociażby fakt złożenia późniejszej skargi, że zapewnienie czynnego udziału w pierwszoinstancyjnym postępowaniu "A", w tym możliwości końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także złożenia wniosków dowodowych, prowadzić mogło do innego załatwienia sprawy. Wystarczający w tym zakresie jest jedynie związek hipotetyczny, który stwarza prawdopodobieństwo odmiennego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Wykazane zatem zostało w zaskarżonej decyzji, że podmiot na prawach strony bez jego winy, pomimo formalnego dopuszczenia do udziału w postępowaniu, pozbawiony został możliwości udziału w kluczowym dla postępowania wyjaśniającego momencie postępowania, co wyczerpywało przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a. Organ, wydając ponownie rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym musi zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całokształcie z udziałem pominiętego dotychczas uczestnika postępowania, zapewniając mu przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się w sprawie, złożenia wniosków dowodowych i ewentualnie udziału w czynnościach procesowych. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do formułowania skonkretyzowanych zaleceń co doprowadzenia postępowania, skoro – co wykazano powyżej – pominięcie całkowicie w jednej instancji podmiotu uprawnionego do udziału w postępowaniu na prawach strony skutkuje niemożnością zaakceptowania jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie, bez narażania się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.