III SA/Wr 635/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J K na decyzję P Z U S z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych pracowników oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. (nr...) P Z U S – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a, art. 30 oraz 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s.") – po rozpoznaniu wniosku J K o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na u społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, utrzymał w mocy decyzję Z U S O w W Inspektorat w Ś z dnia [...] r. (znak...), którą: • nie wyrażono zgody na umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...] zł; • umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej umorzenia zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek należnych za zatrudnionych pracowników na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników w łącznej kwocie [...] zł; W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] r. J K zwrócił się do Z U S O w W I w Ś o umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne, przy czym zadłużenie to na dzień złożenia wniosku wynosiło[...] zł. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego P Z U S ustalił, że J K prowadził działalność gospodarczą na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] r. prowadzonej przez B S . Decyzją z dnia [...] r. B S wykreślił z dniem [...] r. ten wpis z ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku o umorzenie J K wyjaśnił, że w związku z utratą płynności finansowej zmuszony został do likwidacji działalności gospodarczej. Oświadczył, że utracił wszelkie środki finansowe, a ponadto w związku ze złym stanem zdrowia utracił zdolność wykonywania pracy, tym samym został pozbawiony możliwości uregulowania zobowiązań wobec ZUS. Podniósł, że wspólne gospodarstwo domowe prowadzi z [...] [...]. Dom, w którym wraz z rodziną zamieszkuje wnioskodawca, i który służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny, jest własnością[...] . letniej [...] zobowiązanego E., jako że m[...] K darowali nieruchomość córce w roku [...] Wyjaśnił nadto, że nie mógł dostarczyć dokumentów potwierdzających miesięczne koszty utrzymania domu oraz dokumentów potwierdzających inne konieczne wydatki, albowiem [...] zobowiązanego przebywała czasowo [...] kraju. Z tych samych powodów nie miał możliwości wskazania źródeł dochodu, z którego utrzymuje się rodzina. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zobowiązany pobiera z K R U S w W świadczenie [...] , przyznane na stałe w wysokości [...] zł, z którego obecnie potrącana jest miesięcznie kwota [...] zł na realizację wierzytelności Z U S I w Ś . J K powziął informację o obowiązku wykazania i udowodnienia złej sytuacji finansowej i zdrowotnej, to z obowiązku tego nie wywiązał się zarówno na potrzeby rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o umorzenie, jak i wniosku z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez P Z . Zobowiązany oświadczył, że ze względu na zły stan zdrowia nie mógł i nadal nie może podjąć pracy, by spłacić zobowiązania wobec ZUS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s., według którego należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Z , z uwzględnieniem ust. 2-4. Z kolei art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, natomiast w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a są to m. in. przypadki, gdy: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, przy niemożliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nie opłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (na dzień wydania decyzji kwota ta stanowi [...] zł); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, stwarza ewentualnie możliwość umorzenia tych należności. Regulacja zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim przypadku należności te "mogą być" umorzone. Bezsprzecznym pozostaje, że w przypadku braku całkowitej nieściągalności, Zakład – podejmując decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – jest pozbawiony prawnej możliwości umorzenia zadłużenia. Obecnie należności z tytułu nie opłaconych składek są przedmiotem administracyjnego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na wniosek Z przez N U S w Ś oraz K S przy S R w Ś J P , przy czym egzekucja prowadzona przez K ze świadczenia [...] jest skuteczna. W tak ustalonym stanie sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia, że sytuacja wnioskodawcy spełnia – określone w art. 28 u.s.u.s. – przesłanki stanowiące podstawę umorzenia zobowiązań. P Z U S rozpatrzył wniosek J K na podstawie dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b tej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Według tych unormowań, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągnęłoby to ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogło by pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia). P Z U S , dokonując szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie oceniając sytuację rodzinną i finansową wnioskodawcy, nie dopatrzył się okoliczności, których istnienie uzasadniałyby umorzenia należności w myśl powołanego przepisu, albowiem wnioskodawca ani we wniosku o umorzenie, ani następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał, że jego sytuacja wyczerpuje przesłanki wskazane w dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a jest bezspornym, że to właśnie na zobowiązanym spoczywa ich udowodnienie. J K przedłożył zaświadczenia i karty leczenia szpitalnego, z których wynika, że jest pod [...] w związku ze złym stanem zdrowia. Wyjaśnienia co do złego stanu zdrowia nie budzą wątpliwości, ponieważ właśnie z uwagi na stan zdrowia zobowiązanemu zostało przyznane świadczenie rentowe na stałe, nie jest więc pozbawiony dochodów. Nie bez znaczenia dla oceny sytuacji materialnej rodziny jest fakt, że żona wnioskodawcy prowadzi działalność gospodarczą i niewątpliwie osiąga z tego tytułu dochody, jednakże J K nie wskazał ich wysokości. Organ przypomniał, że zadłużenie z tytułu nie opłaconych przez stronę składek było przedmiotem postępowania, w wyniku którego – na mocy decyzji Z U S z dnia [...] r. (znak....) – umorzone zostały zobowiązania wnioskodawcy wobec Z w łącznej kwocie [./..] zł. Również decyzją z dnia [...] r. (znak...) Zakład umorzył zobowiązania dłużnika w łącznej kwocie [...] zł. Organ zauważył, że ulga, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie może mieć charakteru powtarzającego się czynnika pozwalającego na osiągnięcie pozytywnego wyniku finansowego. Z jej nadzwyczajnego charakteru wynika, że może ona stanowić jedynie incydentalną pomoc w stabilizowaniu sytuacji finansowej rodziny. Należy zwrócić uwagę, że ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który powinien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do udzielenia ulgi w formie umorzenia zadłużenia. Obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 47 u.s.u.s. i nie jest on zależny od tego czy z działalności gospodarczej został osiągnięty dochód, czy też jej prowadzenie przynosi straty. Gromadzenie środków na pokrycie kosztów działalności jest immanentną cechą planowania tej działalności i nie można uznać za usprawiedliwione żądanie umorzenia zaległości powstałych wskutek błędnie podejmowanych przez przedsiębiorcę decyzji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do konieczności udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań wobec Zakładu każdemu płatnikowi, który złoży stosowny wniosek uzasadniony trudną sytuacją ekonomiczną. Takie postępowanie wypaczałoby zasadę równości podmiotów wobec prawa i byłoby sprzeczna z regułami konkurencji. J K wnosił również o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne finansowane przez ubezpieczonych pracowników. Roszczenie w tej części organy uznały za bezprzedmiotowe, albowiem – na podstawie art. 30 u.s.u.s. – postanowień art. 28 i 29 u.s.u.s. nie stosuje sie do składek finansowanych przez ubezpieczonych. Składki finansowane przez ubezpieczonych były bowiem potrącane przez płatnika z wynagrodzenia ubezpieczonych i powinny być przekazane do ZUS. Nie bez znaczenia jest także fakt, że część składki emerytalnej finansowanej przez ubezpieczonych przekazywana jest do OFE. W skardze do W S A J K wniósł o uchylenie decyzji P ZUS. Przedstawiając dokumenty dotyczące działalności gospodarczej w latach [...] , skarżący podkreślił, że w latach [...] prowadził gospodarstwo rolne, jednakże ciężka choroba [...] A zmusiła do sprzedaży pola i maszyn. W [...] [...] r. skarżący był w szpitalu i nie mógł już prowadzić działalności gospodarczej. Skoro skarżący zaprzestał działalności gospodarczej i nie dysponuje majątkiem, z którego można byłoby egzekwować należności, przeto – zdaniem strony – zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie zaległych należności. Skarżący podniósł, że otrzymuje rentę z KRUS w W , z której [...] zł miesięcznie ściąga[...] , wychowuje [...][...] i co miesiąc płaci za leki około [...] zł, jest przewlekle chory, niezdolny do pracy, pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów, którymi mógłby spłacić należności. Jeśli chodzi o dochody [...] skarżącego, osiągane z jej działalności gospodarczej, to – według skarżącego – ZUS nie prosił o ich wykazanie. Zdaniem skarżącego, tylko zaradność jego [...] spowodowała, że skarżący nie ma zadłużeń, gdyż spłaciła ona długi i teraz sama boryka się ze swoimi płatnościami, a firma, która jest w istocie firmą skarżącego prowadzoną przez jego [...] , miała w kwietniu stratę w wysokości [...] zł. Dalej jest ciężko ze względu na wstrzymanie budowy, jednakże skarżący wyraża nadzieję, że rodzina przeżyje trudny dla niej okres po stracie [...] i majątku powstałego z [...] pracy. W odpowiedzi na skargę P Z U S wniósł o oddalenie skargi, uznając, że odmowa umorzenia długu z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika za ubezpieczonych pracowników w łącznej kwocie [...] zł nie jest niezgodna z prawem. Organ podkreślił, że przy określaniu źródeł dochodów rodziny (małżeństwo z [...] [...] w wieku [...] lat) skarżący wskazywał jedynie na świadczenie rentowe z KRUS w W w wysokości [...] zł, gdy tymczasem zona wnioskodawcy T K osiągnęła z prowadzonej działalności gospodarczej (według zeznania podatkowego za okres od [...] r.) dochód brutto w kwocie [...] zł. Skarżący był wezwany przez ZUS do przedstawienia dowodów świadczących o sytuacji finansowej rodziny, które wskazywałyby na niemożność poniesienia powstałego zadłużenia, jednakże skarżący przesłał tylko orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr[...] , z którego wynika, że skarżącego okresowo (do dnia [...] r.) zaliczono do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie wskazując przy tym, by stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia. J K nie przedstawił także dowodów, które potwierdzałyby miesięczne koszty utrzymania mieszkania. Również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skarżący nie przedstawił dokumentów odzwierciedlających sytuację materialną rodziny, tłumacząc swoje zaniechanie czasowym wyjazdem żony za granicę, co uniemożliwiło mu wykazanie dochodów osiąganych przez żonę z jej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Postępowanie sądowe wszczęte skargą J K nie dostarczyło dostatecznych podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji ze zbioru legalnych aktów, gdyż jej wydanie poprzedziło niewadliwie przeprowadzone postępowanie administracyjne, zawarte zaś w decyzji rozstrzygnięcie znalazło umocowanie w obowiązującym prawie materialnym. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanego aktu, należy przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że rozstrzygnięcia wydawane w zakresie obowiązywania art. 28 u.s.u.s. należą do decyzji o charakterze uznaniowym, co oznacza, że samo wystąpienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie nie oznacza powstania po stronie organu administracji powinności zadośćuczynienia wnioskowi strony o umorzenie należności z tytułu składek, skoro ustawodawca podkreśla, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Z " (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.), "mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności" (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), "mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Funkcjonując w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej nie mogą jednak dopuścić się dowolności postępowania, a więc gdy bez należytego rozważenia konkretnego przypadku podejmą arbitralne w istocie decyzje. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności, gdyż w trakcie postępowania organy dążyły do wyjaśnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, jednakże strona – mimo wskazówek pochodzących od organów ZUS – nie przedstawiła ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dowodów, które pozwoliłyby zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy o jego sytuacji. W przypadku więc, gdy wnioskodawca – mimo niewątpliwego interesu po jego stronie – nie podejmuje współdziałania z organami ZUS w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, nie przedstawia bowiem ani dochodów, jakie uzyskuje jego żona z działalności gospodarczej, ani kosztów prowadzenia gospodarstwa domowego i utrzymania mieszkania, jak też aktualnego stanu majątkowego, organy zaś ustalają, że w zeznaniu podatkowym za [...] r. [...] wnioskodawcy wykazała dochód brutto w wysokości [...] zł, to – przy zestawieniu tego dochodu z kwotą należności z tytułu składek – odmowa umorzenia zaległych długów nie może być uznana za dowolną, arbitralną czy nieuzasadnioną. Z niewadliwie poczynionych przez organy ZUS ustaleń wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z ujętych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. okoliczności powodujących całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek, co wykluczało możliwość umorzenia w całości lub części zarówno należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (składki własne płatnika), jak i należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika (art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s.). W takiej sytuacji organy ZUS prawidłowo sięgnęły po szczególne uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który – będąc wyjątkiem od reguły sformułowanej w art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. – umożliwia umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku całkowitej nieściągalności tychże składek. W kontekście postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organy trafnie przyjęły, że zobowiązany nie wykazał, by ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie był w stanie opłacić należności bez zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Co zaś się tyczy umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracownika, to należy zauważyć, że literalna wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala zadośćuczynić wnioskowi strony skarżącej, gdyż ten wyjątkowy przepis dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Ustawowe sformułowanie wskazuje, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, dotyczy bowiem wyraźnie należności składkowych "ubezpieczonych", a więc ich własnych obciążeń z tego tytułu. Taka interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06, OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287). Należy także podkreślić, że zarówno art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s., formułujący zasadę umarzania należności z tytułu składek, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., będący wyjątkiem od wspomnianej zasady, nie obejmują zakresem stosowania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (a więc m. in. pracowników), co wynika wprost z art. 30 u.s.u.s. Ponieważ sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa według art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy – orzec, jak w sentencji.