III SA/Wr 636/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej projektu pod nazwą "rozwój firmy A poprzez zakup i rozbudowę nieruchomości oraz wprowadzenie nowych usług z zakresu turystyki" oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy A Sp. z o.o.(zwanej dalej w skrócie "strona skarżącą" lub "wnioskodawcą"). od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Rozwój firmy A poprzez zakup i rozbudowę nieruchomości oraz wprowadzenie nowych usług z zakresu turystyki", złożonego w naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w działaniu 1.1 RPO WD, schemacie 1.1.D1, podschemacie 1.1.D1.a. Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa D. - nie uwzględniła odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że pismem Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r. poinformowano stronę skarżącą o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z powodu niespełnienia kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" - "Czy sytuacja finansowa Wnioskodawcy gwarantuje możliwość realizacji projektu?" Oceniający eksperci stwierdzili, że do wniosku dołączono warunkową promesę kredytową, z której wynika, iż wnioskodawca nie złożył jeszcze wniosku kredytowego a tym samym nie została zweryfikowana jego zdolność kredytowa. W związku z tym nie wzięto pod uwagę omawianego dokumentu w trakcie analizy finansowej. Ponadto dołączono do wniosku umowę promesy pożyczki z osobą fizyczną, jednakże nie udowodniono, że pożyczkodawca jest w stanie udzielić pożyczki we wskazanej w umowie wysokości. W związku z tym nie wzięto pod uwagę omawianych dokumentów w trakcie analizy finansowej. Oprócz dwóch wymienionych, planowanych wpływów w rachunku przepływów pieniężnych, zaplanowano również wpłatę kapitału własnego, jednakże nie przedstawiono żadnego dokumentu potwierdzającego możliwość dokonania tej wpłaty. W związku z zakwestionowaniem możliwości uzyskania wpływów (kredyt, pożyczka, wpłata kapitału własnego) przeprowadzono symulację usunięcia omawianych wartości z rachunku przepływów pieniężnych. W wyniku jej przeprowadzenia wartość środków pieniężnych na początek i koniec okresu w latach 2012 (tylko na koniec okresu) - 2016 spada poniżej "0". Oznacza to, że w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji bez wskazanych wpływów wnioskodawca utraci płynność finansową co oznacza brak możliwości realizacji inwestycji ze środków własnych. Uzyskiwane obecnie przychody, które pozwalają uzyskać wnioskodawcy zyski na poziomie [...] tys. PLN (w 2010 roku) i [...] tys. PLN (w 2011 roku) czy nawet wyższe w 2012 roku (jak wynika z informacji dot. okresu bieżącego) nie są wystarczające do sfinansowania inwestycji o wartości ponad [...] mln. W związku z powyższym przedmiotowe kryterium nie zostało spełnione. W odpowiedzi na uzyskaną ocenę D. Instytucji Pośredniczącej, strona skarżąca złożyła odwołanie. Odnosząc się do argumentów odwołania oraz analizując stan faktyczny Instytucja Zarządzająca uznała w pierwszym rzędzie na brak możliwości weryfikacji zarzutów o konsultacji z pracownikami Działu Informacji i Promocji, które miałyby potwierdzać zgodę D. Instytucji Pośredniczącej na złożenie warunkowej promesy kredytowej. Następnie zaś zauważyła, że zgodnie z dokumentacją konkursową jedną z form finansowania projektu jest kredyt bankowy. Kredyt ten, aby mógł być brany pod uwagę w trakcie oceny merytorycznej musi być już udzielony, czego potwierdzeniem jest umowa kredytowa, lub wstępnie przyrzeczony, czego potwierdzeniem jest promesa kredytowa, sporządzona na wzorze zgodnym z dokumentacją konkursową, zawierająca szereg warunków, w tym odnoszących się do dokonania przez bank oceny zdolności kredytowej wnioskodawcy. Wytyczne dla wnioskodawców dla schematu 1.1.D1a w pkt 2.2.1- "Źródła finansowania projektu" - wskazują, że promesa kredytowa, aby mogła stanowić podstawę do uznania spełnienia omawianego kryterium, musi być wystawiona zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. Prawo bankowe (teks jedn. Dz. U. 2002 r., Nr 72, poz. 665 z późn. zm.)i wzorem załączonym do dokumentacji konkursowej, zamieszczonym na stronie internetowej DIP oraz potwierdzać gotowość sfinansowania inwestycji o wartości minimalnej równej wartości dofinansowania. Przy czym promesa kredytowa nie może poddawać w wątpliwość faktu dokonania oceny finansowej projektu. W przedmiotowym przypadku wnioskodawca załączył promesę kredytową nie odpowiadającą warunkom konkursowym. Wzór promesy kredytowej w pkt 3 zawiera zapisy wymagające dokonania przez bank oceny zdolności kredytowej wnioskodawcy w momencie jej wystawienia. Promesa kredytowa załączona przez skarżącą zawiera natomiast informację wskazującą, iż zdolność kredytowa wnioskodawcy będzie badana dopiero w momencie złożenia wniosku o udzielenie kredytu, Z powyższego wynika w przekonaniu Instytucji Zarządzającej, że bank wystawiając warunkową promesę kredytową nie zbadał zdolności kredytowej wnioskodawcy, przez co przy ocenie zdolności do finansowej realizacji projektu nie mogła być ona brana pod uwagę. Z kolei zapisy promesy pożyczki nie potwierdzają, że wnioskodawca będzie posiadał środki pieniężne. Pożyczkodawca nie jest, tak jak bank, instytucją zaufania publicznego, przez co brak jest możliwości potwierdzenia, na podstawie wyłącznie promesy pożyczki, posiadania przez pożyczkodawcę środków finansowych potencjalnie przeznaczonych na sfinansowanie części inwestycji wnioskodawcy. Wnioskodawca powinien był udokumentować posiadane przez pożyczkodawcę środki finansowe przeznaczone na pożyczkę, gdyż sama promesa pożyczki nie daje gwarancji posiadania tych środków. Co do kwestii dopłaty do kapitału wskazano, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku o dofinansowanie żadnego dokumentu potwierdzającego fakt wniesienia dopłat, przez co eksperci nie mieli podstaw do pozytywnego ustosunkowania się do tej kwestii. Uchwałę zgromadzenia wspólników zatwierdzającą podwyższenie kapitału dołączono dopiero do odwołania. Przedmiotowy dokument nie może być wzięty pod uwagę na tym etapie, gdyż oznaczałoby to możliwość kolejnej korekty wniosku i stawiałoby wnioskodawcę w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych wnioskodawców. W konkluzji stwierdzono, że żaden z załączonych do wniosku dokumentów - mających potwierdzać fakt posiadania środków na sfinansowanie projektu - słusznie nie został wzięty pod uwagę przez ekspertów oceniających, natomiast wysokość nadwyżek finansowych jakie generuje wnioskodawca jest wielokrotnie mniejsza od kosztów realizacji projektu, przez co należy stwierdzić, iż wnioskodawca nie posiada środków na realizację projektu, a co za tym idzie ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo i nie powinien on być przywrócony do ponownej oceny. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o przywrócenie wniosku do ponownej oceny merytorycznej. Zarzucono, że zakres i forma promesy kredytowej były konsultowane z pracownikami DIP telefonicznie, którzy potwierdzili ważność takiej promesy. Jako wnioskodawca, skarżąca nie została na żadnym z etapów oceny poproszona o sprostowanie, wyjaśnienie, lub dostarczenie nowych dokumentów. Argument, że przyjęcie uchwały o zatwierdzeniu podwyższenia kapitału na etapie odwołania od decyzji DIP oznaczałoby uprzywilejowanie pozycji wnioskodawcy wobec innych firm starających się o dofinansowanie, strona skarżąca uznała za błędny, ponieważ uchwała została przyjęta dnia [...] r., czyli przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, oraz była ujęta w części finansowej złożonego wniosku - w bilansie, w pozycji "Kapitał własny". Zdaniem skarżącej pożyczka i tak z nadwyżką pokryłaby wkład własny. Wytyczne dla wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 - 2013, nie określają i nie definiują instytucji zaufania publicznego, zatem nie była w stanie przewidzieć, że będzie musiała dodatkowo udowadniać zdolność finansową pożyczkodawcy. Ponadto Wytyczne nie determinują stopnia udokumentowania tych źródeł ani nie określają procedury oceny sytuacji finansowej pożyczkodawcy. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty i czynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Według art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na powołanej podstawie prawnej z art. 3 § 3 p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlega ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji programów operacyjnych, zgodnie z unormowaniami ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. 2009, nr 84, poz. 712 z późn. zm., zwana poniżej w skrócie "ustawą"). W razie negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o wynikach oceny jego projektu może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (art. 30b ust. 1 ustawy). Właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Zgodnie z art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia albo umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że dokonana ocena projektu nie narusza prawa. W toku trwającej procedury Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła odwołania od negatywnej oceny merytorycznej projektu strony skarżącej pn. "Rozwój firmy AL PrEvent poprzez zakup i rozbudowę nieruchomości oraz wprowadzenie nowych usług z zakresu turystyki", złożonego w naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w działaniu 1.1 RPO WD, schemacie 1.1.D1, podschemacie 1.1.D1.a. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu należy zaznaczyć, że sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję w ramach ogłoszonego konkursu, generalnie ujmując, sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w regulacjach prawa europejskiego, przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz przepisów wykonawczych, jak też w programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a ustawy), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 ustawy), którymi są zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. W systemie realizacji mieszczą się zatem wydane przez właściwe instytucje zarządzające lub pośredniczące dokumenty określające owe zasady i procedury, stanowiąc szeroko rozumianą dokumentację konkursową. Jakkolwiek przepis art. 5 pkt 11 ustawy Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, niemniej odroczył termin utraty mocy obowiązującej o okres osiemnastu miesięcy, podając w uzasadnieniu, że jest to czas konieczny dla stworzenia nowych regulacji, które określą sytuację uczestników konkursów w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania (wyrok TK z 12 grudnia 2012 r. sygn. P 1/11). Tym samym, mając również na względzie, że w świetle art. 26 ust. 2 ustawy instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów a każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i powinien się do tych zasad stosować w celu otrzymania wsparcia finansowego – Sąd przyjął, że oprócz źródeł prawa powszechnie obowiązującego, podstawą oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia winno być także odniesienie się do dokumentacji konkursowej obowiązującej dla konkursu, w którym uczestniczyła strona skarżąca. Pośrednio, na gruncie art. 31 ust.1 ustawy wnosić także trzeba, że ocena projektu dokonywana przez właściwą instytucję ma być bezstronna i rzetelna. Uzasadnienie oceny, do czego obliguje norma art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – mimo że po myśli art. 30g ustawy ocena wniosku nie stanowi decyzji administracyjnej – powinno jednak zawierać wnikliwe wyjaśnienie powodów, tak by nie było poczytane za arbitralne. Ocena projektu musi być uzasadniona w sposób pełny, wyczerpujący, spójny i logiczny. Dotyczy to nie tylko opisania sfery faktów ale i przesłanek prawnych, które legły u podstaw danego sposobu rozumowania a w konsekwencji – przyjętej ostatecznie oceny zgłoszonego projektu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można przypisać naruszenia prawa, ocena projektu bowiem została dokonana zgodnie z przepisami prawa oraz z zasadami przyjętymi w systemie realizacji programu operacyjnego, które winny być w jednakowym stopniu stosowane i zachowane przez wszystkich wnioskodawców oraz przez instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów – dla zapewnienia przejrzystości reguł i równego dostępu dla wszystkich aplikujących podmiotów. W zakresie niespełnienia spornego kryterium kluczowego oceny merytorycznej nr 1 w zakresie sytuacji finansowej wnioskodawcy, tzn., czy jego sytuacja finansowa gwarantuje możliwość realizacji projektu - wnioskodawcy dla tego rodzaju projektów, jaki zgłosiła strona skarżąca, obowiązani byli do wykazania źródeł finansowania projektu, o czym mowa w Wytycznych ustalonych dla tego podschematu. Jak tam podano: "Ocena posiadania przez Wnioskodawcę zdolności finansowej oraz zapewnienie źródeł finansowania, stanowi jedno z kryteriów merytorycznych kluczowych oceny projektu. Uzyskanie negatywnej oceny w tym kryterium skutkować będzie odrzuceniem wniosku. Dlatego istotne jest udokumentowanie źródeł finansowania projektu, zarówno źródeł zewnętrznych, jak i własnych przedsiębiorcy. W przypadku deklarowanego finansowania projektu źródłami zewnętrznymi takimi jak kredyt i leasing, złożenie wniosku o dofinansowanie łącznie z kopią promesy/umowy kredytowej lub kopią promesy leasingowej, jest podstawą otrzymania pozytywnej oceny w ramach kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy". Przy czym promesa/umowa kredytowa lub promesa leasingowa muszą opiewać na minimalną kwotę równą wartości dofinansowania. Oceniający mogą w szczególnych przypadkach poddać promesę analizie i zakwestionować spełnienie tego kryterium. Wnioskodawca może również finansować projekt z innych źródeł (np. dopłaty do kapitału, podwyższenie kapitału zakładowego, pożyczka od udziałowców itp.). Dokumenty to potwierdzające brane są pod uwagę przy ocenie przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w ramach kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy". Promesa kredytowa i promesa leasingowa, o których mowa powyżej, aby mogły stanowić podstawę do uznania spełnienia ww. kryterium, muszą być wystawione zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002r., Nr 72, poz. .665, z późn. zm.) i wzorami zamieszczonymi na stronie internetowej DIP oraz potwierdzać gotowość sfinansowania inwestycji o wartości minimalnej równej wartości dofinansowania. Przy czym promesy nie mogą poddawać w wątpliwość faktu dokonania oceny finansowej projektu. (...) Umowa kredytowa, o której mowa wyżej, aby mogła stanowić podstawę do pozytywnej oceny spełnienia kryteriów finansowych musi zawierać co najmniej informacje zawarte we wzorze promesy kredytowej, o której mowa powyżej, w tym: a) tytuł projektu, którego dotyczy; b) wartość udzielonego kredytu; c) wartość projektu, którego dotyczy (w tym wartość kosztów kwalifikowanych); d) okres, na jaki została podpisana. Promesa kredytowa lub leasingowa oraz umowa kredytowa niezgodna z powyższymi warunkami nie będzie dawała podstawy do uznania, że kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy" zostało spełnione. W takiej sytuacji projekt będzie podlegał analizie finansowej dokonywanej przez KOP." Zdaniem Sądu, zacytowana treść jest jasna i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości co do zasad wykazania źródeł finansowania projektu zgłoszonego do konkursu. Przedstawione reguły nie są sprzeczne z prawem. Ewidentnie ciężar dowodu w tej materii spoczywa na wnioskodawcy i ma to nastąpić poprzez przedłożenie odpowiadających opisanym wymogom dokumentów, na poparcie twierdzeń wnioskodawcy w przedmiocie jego zdolności finansowej, przy czym chodzi tu o wykazanie aktualnej (na dzień składania wniosku) sytuacji finansowej, a nie o hipotetyczną, to znaczy taką, której podstawą miały by być zdarzenia mające nastąpić dopiero w przyszłości, czyli niepewne. Tym samym ocena Instytucji Zarządzającej, że brak przedłożenia umowy pożyczki a w jej miejsce wskazanie tylko na umowę "promesy pożyczki", czyli umownego zobowiązania się do jej udzielenia pod warunkami w niej opisanymi (umowa przedwstępna) w sytuacji, kiedy pożyczkodawca jest osobą fizyczną o nieokreślonej bliżej zdolności do udzielenia pożyczki, nie daje gwarancji posiadania środków finansowych - jest logiczna. Notabene z brzmienia Wytycznych raczej należałoby przyjąć, że chodzi o umowę pożyczki a nie o jej przyrzeczenie. O promesie jest mowa tylko w przypadku kredytu. Wobec tego formułowany w tej mierze zarzut skargi jest niezasadny. W kontekście natomiast promesy kredytowej – Wytyczne dopuszczają wprost wyłącznie te promesy, które są wystawione zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002r., Nr 72, poz. .665, z późn. zm.) i wzorami zamieszczonymi na stronie internetowej DIP, przy czym nie mogą one poddawać w wątpliwość faktu dokonania oceny finansowej projektu. Są to bezwzględne wymogi formalne, którym nie sprostano albowiem przedłożona promesa kredytowa takiej oceny zdolności kredytowej strony skarżącej przez bank nie zawiera, mimo konieczności zawarcia stosowanej klauzuli (oświadczenia banku) w pkt 3 jednolitego wzoru promesy kredytowej. Podobnie nie narusza prawa przyjęcie przez instytucję w systemie realizacji RPO WD warunku, że wnioskodawca nie może na etapie odwoławczym uzupełniać wniosku o dodatkowe dowody na poparcie swych twierdzeń. Zważywszy bowiem na konkursowy charakter wyłaniania wniosków do dofinansowania i konieczność zachowania reguł przejrzystości postępowania i równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, nałożonych mocą ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - należy uznać taką swoistą prekluzję dowodową za dopuszczalną. W tym zatem świetle, przedstawienie przez stronę skarżącą uchwały zgromadzenia wspólników zatwierdzającej podwyższenie kapitału dopiero przy składaniu odwołania było czynnością procesową spóźnioną, a zatem bezskuteczną. Zachodził więc brak podstaw do oceny tego dowodu. Nie ma przy tym znaczenia data dokumentu stanowiącego dowód w sprawie, gdyż w prekluzji dowodowej chodzi o określenie momentu, do upływu którego wnioskodawca może się skutecznie na dowód powołać. Bezsprzecznie przedstawił go dopiero przy piśmie stanowiącym odwołanie. Ujęcie wynikającej z tej uchwały kwoty dopłat do kapitału, w części finansowej złożonego wniosku o dofinansowanie w bilansie w pozycji "Kapitał własny", nie oznacza udokumentowania tego faktu. Należało przedłożyć oryginał bądź odpis przedmiotowej uchwały na poparcie twierdzeń w tej materii. Wymagania jakim miał odpowiadać wniosek strony skarżącej, w tym wynikające z Wytycznych, były stronie skarżącej znane – ogólnie udostępnione w wersji elektronicznej na stronie internetowej. Enigmatyczne powoływanie się więc na inne ustalenia telefoniczne z pracownikami Instytucji nie może odnieść skutku. W toku trwającej procedury dokonano wszechstronnej analizy sytuacji finansowej strony skarżącej w kontekście posiadanych danych, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odwołania. W jej wyniku trafnie przyjęto niespełnienie kluczowego kryterium merytorycznego uznając, że sytuacja finansowa wnioskodawcy nie gwarantuje możliwości realizacji projektu. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.