III SA/Wr 638/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Anetta Chołuj, , Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. umarza postępowanie w sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Oddziału Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. (dalej: organ, ZUS) odmówił C. F. (dalej: skarżący, strona) wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne: 1) w pkt I decyzji – działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a. w zw. z art. 30 i 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., , poz. 1778 ze zm.) – dalej: u.s.u.s., w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń społecznych w części finansowanej przez ubezpieczonych, 2) w pkt II decyzji - działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i 83b ust. 1 u.s.u.s. – w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników, w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] r. strona złożyła skargę na działania pracowników ZUS, w której zawarła wniosek o umorzenie zadłużenia względem ZUS. Z ustaleń organu wynika, że na koncie skarżącego figurują m.in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika i w części finansowanej przez ubezpieczonych. Dalej organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 30 u.s.u.s., przepisu art. 28 tej ustawy, dotyczącego umarzania należności składkowych przez ZUS, nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Z kolei w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tak więc umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenie płatnika składek Oznacza to, że ZUS nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie powyższego przepisu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze z [...] r. na powyższą decyzję, wniesionej do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając, że wydana została z naruszeniem art. 61a § k.p.a. i art. 7, art. 77 oraz art. 80 tej ustawy. Podniósł, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji skargi na pracowników ZUS, złożonej przez skarżącego pismem z [...] r. jako wniosku o umorzenie postępowania, podczas, gdy strona nigdy takiego wniosku nie składała. Jedynym pismem skarżącego do ZUS była właśnie skarga na pracowników, z której organ wyciągnął bezpodstawne wnioski, przyjmując, że jest ona wnioskiem o umorzenie należności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację uzasadniającą podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Dodatkowo nadmienił, że decyzją z [...] r., nr [...] umorzono postepowanie w sprawie wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, mając na uwadze treść jego skargi z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodne art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko takiej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Dz. U. 2018 r., poz.1302., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ). Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceny prawidłowości sposobu procedowania przez organ w niniejszej sprawie należy dokonać w świetle regulacji k.p.a., które na mocy art. 123 u.s.u.s. znajdują zastosowanie do postępowań prowadzonych przez organy ZUS. Stosowanie do brzmienia art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Jednocześnie w myśl powołanego w zaskarżonej decyzji art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W świetle powyższego, dla prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego z woli strony, jak również odmowy wszczęcia postępowania, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie przez organ, że strona wystąpiła z żądaniem (wnioskiem) o rozpoznanie określonej sprawy administracyjnej. Brak wniosku o wszczęcie postepowania uniemożliwia orzekanie na podstawie art. 61a k.p.a. Jest przy tym rzeczą bezsporną w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego w podaniu strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2901/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – "W sytuacji gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne wywołuje, lub może wywołać wątpliwości co do treści żądania stanowi to podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi"). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący powołując się na art. 227 k.p.a. wniósł do organu pismo z [...] r., , zatytułowane "Skarga", którego przedmiot określił jako "naruszenie praworządności poprzez zmowę w celu oszukania.." i wskazując, że skarga dotyczy Kierownika Wydziału Realizacji Dochodów przy udziale (wskazanego tam) pracownika ZUS. W piśmie tym zawarł wniosek o treści "Wnoszę o umorzenie mojego zadłużenia względem ZUS, wyciągnięcie konsekwencji służbowych oraz pisemne przeprosiny, a także, aby w przyszłości takie sytuacje się nie powtarzały". Powołane w uzasadnieniu pisma zarzuty i argumenty dotyczyły zachowania pracowników ZUS w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie zawierały natomiast żadnego odniesienia się do warunków czy zasadności umorzenia zaległości wobec ZUS. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zaistniały uzasadnione podstawy do wątpliwości co do charakteru pisma, wymagające bezspornego ustalenia czy intencją strony było wyłącznie wniesienie skargi na działanie organu w trybie art. 227 k.p.a. – na co wskazywał tytuł pisma, powołana podstawa prawna oraz formułowane w nim zarzuty i argumenty, czy też w istocie zawierało ono dodatkowo żądanie uruchomienia odrębnego postepowania, którego przedmiotem byłoby umorzenie należności składkowych skarżącego wobec ZUS. Zważywszy dodatkowo na brak reakcji strony na pismo organu z dnia [...] r. , skierowane do strony w związku z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu składek i zawierające wezwanie do przedłożenia w związku z tym wnioskiem dokumentacji, organ tym bardziej – mając na uwadze wyrażoną w art.6 k.p.a. zasadę praworządności, w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania - powinien był zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska co do jej woli i intencji, wyrażonych w piśmie z [...] r. Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało wydaniem skarżonej obecnie decyzji o odmowie wszczęcia postepowania, w stosunku do której skarżący zarzuca, że została wydana mimo, że nie wnioskował o wszczęcie postepowania w sprawie o umorzenie należności składkowych. Mając na uwadze treść skargi, w której jednoznacznie strona wskazuje, że nie składała wniosku o umorzenie należności składkowych wobec ZUS oraz potwierdzenia tego stanowiska przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] r., Sąd uznał jednocześnie za niecelowe nakazanie organowi dalszego wyjaśniania charakteru pisma skarżącego z [...] r. i za bezprzedmiotowe dalsze procedowanie w tej kwestii. Uwzględniając zatem wolę skarżącego oraz kierując się względami ekonomiki procesowej Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne.