III SA/Wr 64/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 2 ust. 1 uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie powiatu kamiennogórskiego I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. określa, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi, wniesionej w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. przez Wojewodę D. w trybie art. 81 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Powiatu K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie powiatu K. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art.4 ust.1 pkt 6 i 19, art.40 ust.2 pkt.4 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 pkt.3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W toku badania legalności uchwały Wojewoda uznał, że uchwała w zapisie § 2 ust.1 o treści " Dla przewoźników wykonujących regularne przewozy osób, które swym zasięgiem obejmują odjazdy i przyjazdy do K.G. jako miejsce rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach między kursowych wskazuje się dworzec PKS w K.G. przy ul. [...]" została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r.Nr 220,poz.1447 z późn. zm.) w związku z art.7,art.20,art.22,art.87 i art.94 Konstytucji RP oraz art.40 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r.Nr142,poz.1592 z późn. zm). Wojewoda D. wniósł więc o stwierdzenie nieważności § 2 ust.1 uchwały Rady Powiatu z dnia 22 czerwca 2010r. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda wskazał, że Rada Powiatu w oparciu o art.40 ust.2 pkt.4 ustawy o samorządzie powiatowym może wydawać akty prawa miejscowego w sprawach dotyczących zasad i trybu korzystania z powiatowych urządzeń użyteczności publicznej, którymi niewątpliwie są przystanki komunikacyjne. Jednakże zdaniem Organu Nadzoru uchwalony zapis § 2 ust.1 uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym w takim zakresie w jakim narusza zasadę swobody działalności gospodarczej. Nakazanie przedsiębiorcom rozpoczynania i kończenia kursów od dworca PKS w K.G., ogranicza swobodę działalności, a zgodnie z art.6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zaskarżonemu zapisowi uchwały Wojewoda zarzucił naruszenie zasady legalizmu zawartej w art.7 oraz art. 94 Konstytucji RP, jak również art.87 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. Powiat uznał za zasadna skargę o stwierdzenie nieważności zapisu § 2 ust.1 uchwały i wszystkie zarzuty podniesione w skardze przez stronę skarżącą. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Wojewoda podniósł, że stwierdzenie nieważności § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały jest konieczne i zasadne, mimo, że strona przeciwna zgodziła się z zarzutami skargi i mimo podjęcia w dniu [...]r. uchwały Nr [...] na sesji Rady Powiatu w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...]r. przez wykreślenie ust.1§ 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana uchwały po jej opublikowaniu wejdzie w życie w dniu [...].Zdaniem strony skarżącej zasadnym jest stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego zapisu uchwały Rady Powiatu z dnia [...]. ze względu na skutek jaki powstaje po wydaniu sądowego orzeczenia. Uchylenie przepisu przez Radę Powiatu w dniu [...]. eliminuje przepis niezgodny z prawem ze skutkiem ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu uchwały wyrokiem sądowym eliminuje przepis ze skutkiem ex tunc, co w ocenie Organu Nadzoru jest zasadne w niniejszej sprawie ze względu na konieczność zniwelowania skutków prawnych wywołanych w czasie jej obowiązywania. Stwierdzenie wyrokiem sądowym nieważności zaskarżonego zapisu pozwoli bowiem podmiotom zobowiązanym do przestrzegania zaskarżonego przepisu na uchylenie się od skutków prawnych dokonanych na tej podstawie czynności prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów powiatów oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie ostatniego z tych pojęć można wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, opubl. ONSA 1990 nr 4, poz. 1), wydanego wprawdzie na tle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jednak - z uwagi na podobieństwo i spójność regulacji zawartych w ustawach samorządowych - zachowującego aktualność również w odniesieniu do ustawy o samorządzie powiatowym, wyrażono słuszny pogląd, iż rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne naruszenie rażące, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane wyżej przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów powiatu: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Na wstępie odnotować przyjdzie, że uwagi na zakres regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale oraz wskazaną podstawę prawną, akt ten należy zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wniesienie skargi przez organ nadzoru trzeba uznać zatem za dopuszczalne pod względem formalnoprawnym, zwłaszcza, że w trzydziestodniowym terminie od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru, określonym w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda nie skorzystał z uprawnień nadzorczych wynikających z tego przepisu. Wobec tego stwierdzenie nieważności uchwały aktu we własnym zakresie przez ten organ jest z mocy art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym niedopuszczalne i w takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, należało zgodzić się ze wszystkimi zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, które nie były kwestionowane również przez stronę, a dotyczącymi naruszenia norm kompetencyjnych i przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie objętym wskazanym w skardze zapisem. Podzielić trzeba również w pełni stanowisko Wojewody, że naruszenia te należy ocenić jako istotne i w konsekwencji uniemożliwiające funkcjonowanie tych zapisów w porządku prawnym. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały poprzedzić należy jeszcze jedną istotną uwagą, dotyczącą wynikającej z art. 54 § 3 P.p.s.a. możliwości uwzględnienia skargi w całości przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W powołanym przepisie została dopuszczona przez ustawodawcę możliwość podjęcia przez organ administracji, który wydał akt zaskarżony następnie do sądu administracyjnego, działania w trybie tzw. samokontroli. W niniejszej sprawie, w związku z deklarowaną akceptacją dla wyrażonego w skardze stanowiska organu nadzoru doszło do wyeliminowania przez Radę Powiatu z porządku prawnego zakwestionowanego zapisu uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia, uchwałą podjętą w dniu [...]. Jednakże w ocenie Sądu orzekającego należało podzielić również stanowisko Wojewody, że zasadnym jest stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego zapisu uchwały Rady Powiatu z dnia [...]. ze względu na skutki prawne jakie powstają po wydaniu sądowego orzeczenia. Uchylenie zaskarżonego przepisu przez Radę Powiatu w dniu [...]r. eliminuje przepis niezgodny z prawem ze skutkiem ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu uchwały wyrokiem sądowym eliminuje przepis ze skutkiem ex tunc, co jest celowe w niniejszej sprawie ze względu na konieczność zniwelowania skutków prawnych wywołanych w czasie jej obowiązywania. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zasadnie organ nadzoru zakwalifikował zaskarżoną uchwałę jako akt prawa miejscowego. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001r., sygn. akt SA/Bk 1532/00, opubl. OSP 2002 z. 11, poz. 138). Nie ulega wątpliwości, że celem zaskarżonej uchwały, podjętej w oparciu o przepisy wskazane w jej podstawie prawnej, było określenie zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie powiatu. Uchwała ta zawiera uregulowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż nie wyczerpują się one w jednostkowym stosowaniu. Jest zatem aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie powiatu. W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Wojewody, że upoważnienie do podjęcia wskazanych wyżej uchwał, zawarte w art. 22 ustawy o transporcie drogowym, odpowiada dyspozycji przepisu art.4 ust.1 pkt.6 i 19 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z tego względu należą one do aktów, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dla zupełności rozważań dodać jeszcze można, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że w myśl art. 94 Konstytucji RP ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że omawiane postanowienie uchwały nie tylko zostało wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, a tym samym jest niezgodne z art. 94 Konstytucji RP, lecz także niespójne z treścią ustawy. Tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności tych regulacji. Reasumując: w ocenie Sądu uchwała z dnia [...]. w zapisie § 2 ust.1 o treści " Dla przewoźników wykonujących regularne przewozy osób, które swym zasięgiem obejmują odjazdy i przyjazdy do K.G.jako miejsce rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach między kursowych wskazuje się dworzec PKS w K.G.przy ul. [...]." została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r.Nr 220,poz.1447 z późn. zm.) w związku z art.7,art.20,art.22,art.87 i art.94 Konstytucji RP oraz art.40 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r.Nr142,poz.1592 z późn. zm). Rada Powiatu w oparciu o art.40 ust.2 pkt.4 ustawy o samorządzie powiatowym może wydawać akty prawa miejscowego w sprawach dotyczących zasad i trybu korzystania z powiatowych urządzeń użyteczności publicznej, którymi są przystanki komunikacyjne. Uchwalony zapis § 2 ust.1 uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art.40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym w takim zakresie w jakim narusza zasadę swobody działalności gospodarczej. Nakazanie przedsiębiorcom rozpoczynania i kończenia kursów od dworca PKS w K.G., ogranicza swobodę działalności. Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Konstytucja w art. 20 podkreśla, że podstawę ustroju gospodarczego państwa stanowi gospodarka rynkowa oparta m.in. na wolności działalności gospodarczej Zgodnie z art. 22 Konstytucji reglamentacja działalności gospodarczej jest dopuszczalna tylko w drodze ustawy i tylko za względu na ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie uchwalona przez Radę Powiatu reglamentacja w postaci wskazania miejsca rozpoczęcia i zakończenia kursu dla przedsiębiorców wykonujących regularny przewóz osób nie znajduje żadnego oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach rangi ustawowej. Słuszne jest stanowisko Organu Nadzoru, że zaskarżony zapis uchwały narusza zasadę legalizmu zawartą w art.7 oraz art. 94 Konstytucji RP, jak również zasadę hierarchicznej budowy źródeł prawa określoną w art. 87 Konstytucji RP. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności § 2 ust.1 uchwały Rady Powiatu z dnia [...]. określone w art.147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych powodów Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku orzeczenie ma oparcie w art.152 cytowanej wyżej ustawy.