III SA/Wr 642/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. sprawy ze skargi W., H. i K. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 04 października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Przedmiotem skargi jest wymienione we wstępie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. stwierdzające uchybienie przez W. i H. oraz K. H. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty L. z dnia 28 lipca 2006 r. Nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie L., obręb R. Wskutek tego odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków została odebrana przez strony w dniu 31 lipca 2006 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach). Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął 14 sierpnia 2006 r. (poniedziałek). Zachowanie terminu określonego w art. 129 § 2 Kpa jest konieczne, aby odwołanie strony zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. Tymczasem W. i H. oraz K. H. sporządzone w dniu 18 września 2006 r. odwołanie wnieśli do organu pierwszej instancji w dniu 19 września 2006 r., czym uchybili ustawowemu terminowi. Odwołujący się nie wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym orzeczono jak w osnowie postanowienia, bez merytorycznego badania zasadności argumentów podniesionych przez odwołujących się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. i H. oraz K. H. wnieśli o zmianę decyzji Starosty L. z dnia 28 lipca 2006 r. W uzasadnieniu wskazali, że wystąpili z wnioskiem do Starosty L. o wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących jedynie wielkości działki nr [...]. W trakcie wykonywania czynności geodezyjnych została zmieniona także klasyfikacja gruntów tej działki, z oznaczenia dotychczasowego B-RV na oznaczenie B. W związku z powyższym wnieśli odwołanie w trybie art. 155 K.p.a. o zmianę decyzji Starosty L. z dnia 28 lipca 2006 r. Podnieśli także, iż wcześniejsze odwołania mieszkańców Raszówki do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., wnoszone za pośrednictwem Starostwa L., zostały rozpatrzone pozytywnie, mimo upływu terminu do ich wnoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono w odpowiedzi, że W. i H. oraz K. H. wnieśli odwołanie od decyzji po upływie 14 dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 Kpa i nie wystąpili o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na załatwienie rozpoznawanej sprawy. Należy przede wszystkim zauważyć, że wobec treści pisma W., H. i K. H. z dnia 18 września 2006 r., nazwanego "odwołaniem", niezbędne - w ocenie Sądu - było wezwanie stron do sprecyzowania swego stanowiska, gdyż z treści pisma nie sposób jednoznacznie i bez wątpliwości wywieść zamiar procesowy stron. W piśmie tym W., H. i K. H., wskazując jako podstawę art. 155 K.p.a., wnieśli o uchylenie decyzji starosty L. z dnia 28 lipca 2006 r. ([...]) w sprawie zatwierdzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...], obręb R., z powodu niezgodności rozstrzygnięcia z ich wnioskiem. Wnosili jedynie o zmianę powierzchni działki, tymczasem dokonano także zmiany klasyfikacji gruntu, z oznaczenia B - RV na oznaczenie B. Ponadto podnieśli, że wszystkie działki w R., na których istnieją budynki mieszkalne lub zostały takie wybudowane mają charakter rolniczy z klasyfikacją gruntu RV lub RVI. Zestawienie treści pisma stron i jego złożenie u Starosty L. (18 września 2006 r.) niemal po dwóch miesiącach od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (28 lipca 2006 r.) winno wywołać uzasadnione wątpliwości co do tego jakie jest w istocie żądanie procesowe stron, a więc jak przełożyć treść pisma na instytucje procesowe służące ewentualnemu wzruszaniu decyzji. Było to zwłaszcza wskazane wobec nie wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a domagania się na podstawie art. 155 K.p.a. zmiany decyzji organu pierwszej instancji, wtedy ostatecznej. W takiej sytuacji samo nazwanie - przez strony niezorientowane w procedurze administracyjnej - pisma "odwołaniem" nie zwalniało organu administracji publicznej z obowiązku wezwania autorów pisma do wyjaśnienia, po uprzednim wskazaniu przez organ możliwych do zastosowania instytucji proceduralnych, czy po tak długim czasie od zakończenia pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia strony faktycznie wniosły odwołanie w rozumieniu art. 129 § 1 K.p.a., czy też wystąpiły o wzruszenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Wspomniany tu obowiązek organów administracji publicznej daje się wyprowadzić z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 9 K.p.a. Właściwe załatwienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony postępowania, wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności zaś sprecyzowania - nie zawsze jasno sformułowanego - żądania lub wniosku uczestnika postępowania. Uchybienie temu obowiązkowi może bowiem prowadzić do niekorzystnych skutków prawnych i faktycznych dla stron lub innych osób uczestniczących w postępowaniu. Stosownie do ujętej w art. 9 K.p.a. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W judykaturze wskazuje się, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, nie zaś na podstawie jego tytułu. Jeśli treść pisma jest niejasna i może budzić wątpliwości co do zastosowania odpowiedniej instytucji proceduralnej, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i na tej podstawie zastosować odpowiednie regulacje prawne. Strona postępowania administracyjnego nie jest bowiem zobowiązana do powoływania się na jakiekolwiek przepisy, gdyż z mocy art. 9 k.p.a. taki obowiązek ciąży na organach administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA/Gd 315/00, LEX nr 76101). Mając na względzie poczynione uwagi, powinnością organu rozpatrującego "odwołanie" W., H. i K. H. było wyjaśnienie i ustalenie faktycznego żądania strony, następnie zaś zastosowanie odpowiedniej instytucji postępowania administracyjnego. Skoro wszczęte skargą W., H. i K. H. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ administracji publicznej art. 7 i 9 k.p.a., które - z oczywistych powodów - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - należało zakwestionowane postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.