III SA/Wr 643/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. Ch. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...], Nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. III. Zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 180 (sto osiemdziesiąt) zł kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] (Nr [...]), obciążającą J. Ch. opłatą w kwocie 54,80 zł za czynności związane z uzgodnieniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu przy al. P. w W. Rozpoznając odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji - z powołaniem się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.i.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wyjaśnił, że Prezydent Miasta W. - działając na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu. Postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) organ ten uzgodnił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. - powołując się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s., według którego za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania - obciążył inwestora sporną opłatą. Zdaniem organu odwoławczego, w myśl przywołanego przepisu, "koszty związane z uzgodnieniem warunków zabudowy ponosi inwestor, mimo że z wnioskiem o ich uzgodnienie zwrócił się Urząd Miasta." Organ ten podkreślił, że opłata została ustalona na podstawie zarządzeń Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. Nr [...] z dnia [...] i Nr [...] z dnia [...] w sprawie opłat za badania i inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Ch. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] (Nr [...]), "jako niezgodnej z prawem, wydanej bez podstawy prawnej." Zdaniem skarżącego, organy sanitarne obciążyły go nieuzasadnionymi kosztami wydania postanowienia o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez zastrzeżeń. Przepis art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (w zestawieniu z ust. 2 tego artykułu) nie stanowi bowiem - wbrew stanowisku Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - podstawy prawnej nałożenia na inwestora kosztów wymienionych w kwestionowanej decyzji. Skarżący podkreślił nadto, że - stosownie do zasad Konstytucji RP - nałożenie na obywatela Państwa Polskiego jakiegokolwiek obowiązku, ograniczenie jego praw lub nakazanie czynienia (płacenia) dopuszczalne jest jedynie na podstawie ustawy lub przepisu wydanego wskutek delegacji ustawowej. W rozpatrywanej sprawie organy sanitarne nie wskazały - zdaniem skarżącego - takiej podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody i argumenty ujęte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżona decyzja pozostaje w związku z udziałem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procesie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jako że - stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 u.p.i.s. - do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W wykonaniu wniosku Prezydenta Miasta W. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. - powołując się na wspomniany przepis oraz na art. 106 k.p.a. - postanowił uzgodnić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez zastrzeżeń, gdyż - jak stwierdzono w uzasadnieniu postanowienia - "projekt decyzji uwzględnia spełnienie warunków higieniczno-zdrowotnych." Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. - powołując się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s. - obciążył J. Ch. opłatą w kwocie 54,80 zł "za czynności związane z uzgodnieniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. budowa garażu przy al. P. w W." Wobec zawisłego sporu między inwestorem a organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rola sądu administracyjnego przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia inwestora opłatą za wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu czynności. Ponieważ podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przeto niezbędne staje się rozważenie, czy organy wykazały spełnienie przewidzianych w tym przepisie warunków ustawowych do obciążenia J. Ch. wspomnianą opłatą. Opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., pobiera się za "badania laboratoryjne" oraz "inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", przy czym ponosi je osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z takiego sformułowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że obciążenie opłatą wymaga wykazania przez organ administracji sanitarnej wykonania "badań laboratoryjnych" lub dokonania "innych czynności" w rozumieniu omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, by organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadziły jakiekolwiek badania laboratoryjne w związku z uzgadnianą inwestycją. Pozostaje zatem do rozważenia, czy organy te dokonały "innych czynności" związanych "ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przedstawione sądowi akta administracyjne a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednak ustalić, jakież to "inne czynności" wykonał organ sanitarny, by na ich podstawie wydać postanowienie uzgadniające warunki inwestycji. W materiale dowodowym nie można odnaleźć śladu "innych czynności", które poprzedzałyby uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynym aktem świadczącym o aktywności organu sanitarnego w postępowaniu uzgadniającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...]. Jednakże samego postanowienia nie można uznać za "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (tym bardziej - co oczywiste - za "badanie laboratoryjne", o którym mowa w tym przepisie), gdyż stanowi ono indywidualny akt organu administracji publicznej o charakterze orzeczniczym. Tymczasem z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. oraz z wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.i.s. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) wynika, że w unormowaniach tych chodzi o czynności faktyczne, nie zaś o akty orzecznicze wydane w trybie procedury administracyjnej. Na takie rozumienie "innych czynności" wskazuje kontekst językowy, w jakim użyto tego określenia. Należy bowiem zauważyć, że omawiane opłaty pobiera się za "inne czynności" "w wysokości kosztów ich wykonania" (art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zaś "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania" (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r.). Do kosztów bezpośrednich zalicza się średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe (w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), koszty podróży służbowych wspomnianych pracowników oraz koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia), koszty pośrednie obejmują natomiast m. in. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego, koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że opłaty "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" według art. 36 ust. 1 u.p.i.s. odnoszą się wyłącznie do czynności faktycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje charakter kosztów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r., nie obejmują natomiast czynności administracyjno-prawnych, przybierających postać indywidualnych aktów wydanych w trybie procedury administracyjnej. Jeżeli zatem organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wykazały, jakie czynności faktyczne - i związane z nimi koszty bezpośrednie i pośrednie - poprzedziły wydanie postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przeto w tak ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji obciążającej stronę skarżącą opłatami, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., było co najmniej przedwczesne. Nie można również zaakceptować zaskarżonych decyzji w części dotyczącej wskazanych w rozstrzygnięciu podstaw prawnych. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że akty nazwane zarządzeniami Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. (Nr [...] z dnia [...] i Nr [...] z dnia [...] w sprawie opłat za badania i inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej) nie mieszczą się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Według bowiem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, takim źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji), nie zaś wskazane przez organy zarządzenia. Niezależnie od charakteru przywołanych przez organy sanitarne zarządzeń, nie można nie zauważyć, że - wbrew wynikającym z wykładni art. 36 u.p.i.s. wnioskom - autor zarządzeń uznał za "inne czynności" w rozumieniu tego przepisu również "wydanie postanowienia", ujmując ten akt w pozycji cennika XII pkt 7 z przypisaniem ceny - 54,80 zł. Skoro wszczęte skargą J. Ch. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawa materialnego - a mianowicie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. przez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu można obciążyć podmiot opłatami za sam fakt wydania postanowienia - oraz dopatrzyć się uchybień proceduralnych polegających na niewyjaśnieniu i niewykazaniu czynności faktycznych, za które ewentualnie należna byłaby opłata przewidziana w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) u.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 152 u.p.s.a.