III SA/Wr 643/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję w części nieobjętej umorzeniem należności. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku J. S. (zwanego dalej "skarżącym"), odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek, w łącznej wysokości [...] zł. po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r. Zakład uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części i umorzył zaległości w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ubezpieczeniowy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że zaległości skarżącego nie mogły zostać umorzone na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i zmianie niektórych innych ustaw, bowiem przepis ten dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika, ubezpieczenie wypadkowe, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za okres od [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 2001 r. w przypadku, gdy zobowiązaną do ich opłacenia jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Skarżący zaś w okresie obowiązywania tej ustawy był przedsiębiorcą i podlegał jej przepisom, wykreślenie działalności gospodarczej nastąpiło dopiero [...] czerwca 2011 r. Dlatego wniosek rozpoznano na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jedynie w razie ich całkowitej nieściągalności, której przypadki zostały przez ustawodawcę określone przepisami art. 28 ust, 3a ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.); 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6. jest oczywiste że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zakład wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniały wymienione okoliczności, skarżący otrzymuje bowiem świadczenie emerytalne, z którego może być prowadzona skuteczna egzekucja, a nadto podejmuje prace dorywcze, przynoszące niewielki (około 200 złotych miesięcznie), ale regularny dochód. Z uwagi na brak przesłanek do umorzenia z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Zakład zobowiązany był ustalić czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, może umorzyć, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w oparciu o powołany przepis określone zostały przepisami par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przypadku zastosowania powyższych przesłanek umorzenia zaległości, ciężar ich udowodnienia spoczywa na dłużniku. Odnosząc się do wymienionych przesłanek umorzenia organ ubezpieczeniowy podniósł, że w czerwcu 2011 r., skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym od czerwca 2008 r. ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość wynosi [...] zł netto. Do dnia [...] lutego 2011 r. skarżący był dodatkowo zatrudniony na podstawie umowy o pracę, a średnia podstawa wymiaru składek z tego tytułu wynosiła około [...] złotych miesięcznie. Obecnie skarżący jest zatrudniony na umowę-zlecenie, której podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wynosi około [...] zł miesięcznie. Organ ustalił dodatkowo, że skarżący mana utrzymaniu małoletnią córkę, jest osoba prowadząca samotnie gospodarstwo domowe. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą około [...] zł w tym czynsz [...] zł, energia elektryczna [...] zł, gaz [...] zł, telefon [...] zł, woda [...] zł. Skarżący pokrywa również koszty leczenia – około [...] złotych miesięcznie, ale nie wyczerpuje to wszystkich jego potrzeb w tym zakresie. Dodatkowo, w toku postępowania u skarżącego zdiagnozowano chorobę nowotworową, co dodatkowo zwiększy wydatki na leki. W tak ustalonym stanie faktycznym organ ubezpieczeniowy uznał, że sytuacja materialna skarżącego może być trudna i nie pozwalać na spłatę całości zadłużenia, mimo, iż dysponuje on stałym źródłem dochodu w postaci świadczenia emerytalnego oraz niewielkimi dochodami z umowy zlecenia. Biorąc pod uwagę wysokość zobowiązań z tytułu składek Zakład uznał, że nawet rozłożone w czasie stopniowe ich regulowanie zagrozi zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego organ uznał, że przesłanka niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego, w przypadku przymusowego wyegzekwowania należności, została w sprawie spełniona. Jednocześnie organ wykazał, że przesłanki opisana w punkcie 2 nie występuje, skarżący nie został bowiem dotknięty klęską żywiołową ani innym podobnym zdarzeniem. W ocenie organu nie zaszła również przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 powoływanego rozporządzenia, pomimo, że skarżący udowodnił, że ma poważne problemy zdrowotne. Zdaniem organu skarżący zdolny jest do wykonywania pracy, choćby dodatkowej i w niepełnym wymiarze czasowym, a dodatkowo przysługuje mu świadczenie emerytalne, którego otrzymywanie jest niezależne od stanu zdrowia. Wobec tak ustalonych okoliczności Zakład uznał, że zasadne będzie umorzenie zaległości, jednak nie w całości, trwa bowiem nadal skuteczna egzekucja tych należności z dochodów skarżącego. W konsekwencji Zakład uchylił decyzję odmawiająca umorzenia w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, umarzając należności w łącznej kwocie [...] zł. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi opisano złą sytuację zdrowotną i materialną skarżącego, w szczególności akcentując brak możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie w koniecznego leczenia oraz potrzeb życiowych pozostającej na utrzymaniu córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), określanej dalej jako " p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS uchylająca w części decyzją Zakładu od odmowie umorzenia zaległości składkowych i orzekająca w tej części co do istoty sprawy, tj. umarzająca postępowanie w zakresie kwoty [...] zł. Pomimo braku wyraźnego zaznaczenia w zaskarżonym akcie (np. podziału decyzji na stosowne punkty), przyjąć należało, że w pozostałym zakresie, decyzja nr [...], utrzymana została w mocy. Wniosek skarżącego o umorzenie obejmował bowiem kwotę [...] zł i umorzenia takiej również kwoty odmawiała decyzja pierwszoinstancyjna. Kierując się dyspozycją art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w tej właśnie części (utrzymującej w mocy decyzje o odmowie umorzenia), inne bowiem rozstrzygnięcie skutkowałoby orzeczeniem na niekorzyść strony. Sąd nie dopatrzył się natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Podstawę materialno-prawną umorzenia tych należności stanowi art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. W świetle powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W związku z tym, że sprawa dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, organ ponadto ma możliwość umorzenia tych należności także w innych uzasadnionych przypadkach. Na te uzasadnione przypadki wskazuje § 3 rozporządzenia przywołanego w części historycznej uzasadnienia. Z powyższego wynika, że kwestią pierwszorzędną jest ustalenie czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ w sposób prawidłowy ustalił, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi bowiem skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne oraz dochód ze stosunku zlecenia. Nadto, cały czas prowadzona jest egzekucja należności ze wskazanych dochodów. Wobec ustalenia braku przesłanki nieściągalności, ZUS przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W celu ustalenia istnienia wymienionych przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Ustalając istnienie przesłanek organ bierze przy tym pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Z treści zacytowanych przepisów wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - j. t. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071, dalej zwana "K.p.a."), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organy muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy ocenie wiarygodności zgromadzonych dowodów organ nie jest skrępowany żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów i dokonuje tej oceny w sposób swobodny, na podstawie własnego przekonania opartego na zebranym materiale dowodowym. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności, z uwzględnieniem znaczenia i wartości dowodów. Nadto, wydane rozstrzygnięcie musi spełniać wymogi z art. 107 K.p.a., to jest zawierać uzasadnienie, z którego jasno wynikać będą motywy jakim organ kierował się podejmując orzeczenie. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie, a nadto decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. Organ zgromadził w sprawie materiał dowodowy, pozwalający mu na ustalenie, że zachodzi przesłanka umorzenia, opisana w punkcie 1 paragrafu 3 rozporządzenia. Uznał więc, że zaplata zaległości pozbawiłaby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W świetle zgromadzonego materiału, Sąd uznał taką konstatację za uzasadnioną. Niemniej jednak, pomimo stwierdzenia, że skarżący nie ma możliwości uregulowania zaległości, Zakład umorzył należność jedynie co do kwoty [...] zł, odmawiając jednocześnie w pozostałym zakresie. Oznacza to, że kwota pozostała ([...]zł), będzie musiała zostać przez skarżącego zapłacona. W ocenie Sądu takie twierdzenie jest zupełnie dowolne, a z uzasadnienia rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika, dlaczego organ uznał, że taką akurat kwotę skarżący jest w stanie uiścić. Zakład obszernie uzasadnił korzystną dla strony cześć rozstrzygnięcia (umorzenie), natomiast w odniesieniu do części decyzji negatywnej dla strony, ograniczył się do jednego zdania w końcowej części aktu (przedwczesność). Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że takie postępowanie organu narusza zasadę swobodnej oceny dowodów oraz uznania administracyjnego, jest bowiem dowolne, przekracza granice określone przepisem art. 80 K.p.a., czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. W świetle zasad doświadczenia życiowego nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że skarżący nie ma środków na uregulowanie należności i należy je umorzyć, ale będzie w stanie spłacić kwotę ponad [...] tysięcy złotych. Zakład zbagatelizował fakt ciągłego pogarszania się stanu zdrowia skarżącego, zdiagnozowania kolejnego poważnego schorzenia (nowotworu), oraz niemożności zaspokojenia naprawdę istotnych potrzeb życiowych (protezy zębów). Uwadze organu uszło również, że skarżący z powodu braku środków finansowych nie wykupuje wszystkich niezbędnych leków. Wobec ustalonych w niniejszej sprawie okoliczności wskazujących na wyjątkowo trudną sytuacją życiową skarżącego, organ nie może pozostać obojętny na podnoszoną przez stronę argumentację dotyczącą zagrożenia podstaw jej egzystencji w związku z obowiązkiem uiszczenia spornych należności składkowych. Ten aspekt powinien być w pełni dostrzeżony przez organ w związku ze stosowaniem przepisów obowiązującego prawa, w tym § 3 pkt 1 rozporządzenia. Wskazane okoliczności są zasadnicze w kontekście przesłanki § 3 pkt 1 rozporządzenia dotyczącej sytuacji gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że ZUS nie dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do norm zawartych w rozporządzeniu. Jak już wskazano rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych w sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi jednak dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli jednak żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona to nie ma już możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast dlaczego organ odmówił udzielenia ulgi części w jakiej utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Podnoszone zaś argumenty uzasadniające umorzenie części składek mogą wprowadzić w błąd stronę, a co najmniej wywołać konsternację. Takie postępowanie należy poddać krytyce jako naruszające zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Rozstrzygając ponownie sprawę organ, uwzględniając powyższe uwagi, przeanalizuje aktualną sytuację majątkową, rodzinną, zdrowotną skarżącego w zestawieniu z przesłankami z § 3 rozporządzenia oraz odniesie się do nich szczegółowo w uzasadnieniu podjętej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku