III SA/Wr 645/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...]stycznia 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej [...]( [...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. I Skarżąca spółka zajmuje – nieprzerwanie od [...] r., na podstawie stosownych zezwoleń – pas drogowy drogi wojewódzkiej Nr [...] w Ś. (o powierzchni [...] m2, w celu umieszczenia tam pojazdu dla osób niepełnosprawnych przy budynku Poczty Polskiej S.A. przy pl.[...]. Ostanie zezwolenie opiewało do końca [...] r. W dniu [...] lutego 2013 r. do zarządcy drogi wpłynął wniosek strony datowany na dzień [...] lutego 2013 r., z prośbą o "przedłużenie" zezwolenia na dalsze zajmowania pasa drogowego, na okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] grudnia 2013 r. Wniosek ten nie był podpisany. Po uzupełnieniu wniosku organ pierwszej instancji wydał – w dniu [...] marca 2013 r. – decyzję (Nr[...]), w której zezwolił wnioskującej spółce na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] marca do [...] grudnia 2013 r. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (Nr[...]), Zarząd Województwa D. (zarządca drogi) wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (chodzi o okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2013 r.). To ostatnie rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej "SKO" lub "Kolegium"), opisaną w sentencji niniejszego wyroku, wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki od pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Z uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach wynika, że organy przyjęły, iż skoro efektem złożonego podania strony było udzielenie stronie zezwolenia na okres od dnia [...] marca do dnia [...] grudnia 2013 r., to czas jaki upłynął od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2013 r. trzeba było uznać za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co w pełni uzasadniało wymierzenie kary za ten okres, od czego organy nie mogą odstąpić. II W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego profesjonalny pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiocie wymierzenia kary i o zasądzenie kosztów, zarzucając, iż kwestionowane orzeczenia ferowano z (mającym istotny wpływ na wynik sprawy) naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, konkretnie zaś: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez brak działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności zaś przez gromadzenie i rozpatrywanie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i nieobiektywny, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) art. 8 k.p.a. – poprzez naruszenie podstawowej zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 3) art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z analizy dokumentacji wynika, że nałożenie na skarżącą grzywny jest bezpodstawne. W uzasadnieniu skargi akcentowano zwłaszcza bezzasadność nałożenia kary, skoro organ pierwszej instancji nie orzekł wcześniej o całości wniosku strony o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego postanowienia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Trzeba przy tym pamiętać, że sądy administra-cyjne – orzekając co prawda w granicach danej sprawy – nie są jednak związane ani zarzutami skargi, ani powołanymi w niej podstawami prawnymi Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji nie mogły być utrzymane w obrocie, ponieważ organy dopuściły się naruszeń proceduralnych, które miały oczywisty wpływ na wynik sprawy, innych jednak, niż naruszenia przepisów wskazanych w skardze. W konsekwencji doszło również do nieuprawnionego zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. V Podstawowa argumentacja, którą posłużyły się organy dla uzasadnienia rozstrzygnięcia nakładającego na stronę skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego, zasadza się na twierdzeniu, iż skoro spółka uzyskała nowe zezwolenie opiewające na okres od dnia [...] marca do dnia [...] grudnia 2013 r., a poprzednie zezwolenie uprawniało do zajmowania tego samego fragmentu pasa drogowego do dnia [...] grudnia 2012 r., to jest oczywiste, że w czasie od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2013 r. strona zajmowała ów pas bez zezwolenia, co z kolei uzasadnia wymierzenie za ten okres stosownej kary. Przy dokonywaniu takiej oceny organy nie uwzględniły jednak ani samemu momentu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ani też standardu polegającego na konieczności rozpatrywania (pozytywnie lub negatywnie) całego (celowe podkreślenie Sądu) żądania strony. VI Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a.: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego) żądania organowi administracji publicznej". W rozpoznawanym przez Sąd przypadku, stosowny wniosek spółki (datowany na dzień [...] lutego 2013 r.) wpłynął do siedziby organu w dniu [...] lutego 2013 r. Tą ostatnią datę należy zatem uznać za moment formalnego wszczęcia postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie może zmieniać takiej konkluzji to, że pierwotny wniosek zawierał pewne braki formalne, usunięte potem przez stronę. Znamienne jest bowiem, że w art. 61 § 3 k.p.a. prawodawca nie wspomina o podaniu wolnym od braków formalnych. Z pewnością nie można tego traktować jako zwykłe przeoczenie. Niedopuszczalne byłoby więc przyjęcie ewentualnego stanowiska, w myśl którego postępowanie administracyjne na żądanie strony wszczynane jest wyłącznie podaniem pozbawionym braków formalnych. Takie zapatrywanie prowadziłoby wszak do skutków niemożliwych wręcz do zaakceptowania. W razie stwierdzenia, że jakieś konkretne podanie nie czyni zadość normatywnym wymaganiom, organ jest wszak zobowiązany do wezwania strony do usunięcia tych braków (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeśli strona braki usunie w terminie zakreślonym w tym przepisie, podaniu powinno nadać się bieg. Jeżeli jednak dopiero z chwilą usunięcia braków miałoby ono być w pełni skuteczne (gdyby przyjąć takie, krytykowane w tym miejscu zapatrywanie), to w pewnych sytuacjach, mimo usunięcia braków, żądanie strony nie mogłoby być jednak merytorycznie rozpatrzone. Gdyby np. odwołanie, zawierające braki formalne, zostało wniesione w ostatnim dniu terminu zakreślonego w art. 129 § 2 k.p.a., musiałoby to skutkować stwierdzeniem uchybienia terminu (art. 134 k.p.a.), bowiem niemożliwe już byłoby przecież usunięcie przez stronę stwierdzonych uchybień przed upływem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Tymczasem powszechna jest praktyka (widoczna zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym) merytorycznego rozpatrywania odwołań (rozpoznawania skarg i skarg kasacyjnych), których braki formalne strona uzupełniła w terminie. To zaś oznacza konieczność przyjęcia, że każde podanie, zawierające pierwotnie braki formalne, skutkuje już od daty jego wniesienia, jeśli braki te zostaną później usunięte terminowo. Odnosząc ten wywód do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że podanie spółki, które wpłynęło do siedziby organu pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2013 r., skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w tym właśnie dniu, ponieważ uchybienia formalne, jakim było ono dotknięte, zostały później usunięte. VII Dopiero co wyartykułowana konstatacja czyni niedopuszczalnym przyjęcie przez organy stanowiska, że istniały podstawy do wymierzenia spółce kary pieniężnej za rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co najmniej za okres od dnia [...] lutego do dnia [...] marca 2013 r. Przypomnienia wymaga bowiem w tym miejscu, że w poddanych kontroli Sądu decyzjach wymierzono spółce – na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – karę za okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2013 r. Podstawy do wymierzenia kary w tym przedziale czasowym nie można absolutnie upatrywać w decyzji zezwalającej na dalsze zajmowanie przez stronę skarżącą pasa drogowego dopiero od dnia [...] marca 2013 r. Skoro bowiem pierwszoinstancyjne postępowanie zostało skutecznie wszczęte – jak wykazano – już z dniem [...] lutego 2013 r., powinnością organu było – niezależnie od daty podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia, o które ubiegała się strona – rozpatrzenie żądania strony w całej rozciągłości. W rachubę wchodzą przy tym dwa osobne okresy, oba objęte jednoznacznie we wniosku spółki: 1) od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2013 r. (kiedy to nie toczyło się jeszcze postępowanie w sprawie zezwolenia) i[...]) od dnia [...] lutego do dnia [...] marca 2013 r. (a więc w ramach czasowych od wszczęcia do zakończenia postępowania w tamtej sprawie). Dodatkowego zatem, acz dobitnego podkreślenia wymaga, że – w przedstawionych okolicznościach – decyzja, w której udzielono stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] marca do dnia [...] grudnia 2013 r. może być traktowana wyłącznie jako częściowe (dalsze, celowe podkreślenie Sądu) tylko załatwienie wniosku zainteresowanej spółki, skoro organ pierwszej instancji nie wypowiedział się w tej decyzji w ogóle co do okresu od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2013 r., którego także dotyczył przecież wniosek spółki. Ponieważ nie rozpatrzono jeszcze żądania spółki w ostatnio wskazanym przedziale czasowym, wydanie decyzji o wymierzeniu kary za rzekome zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia było zdecydowanie przedwczesne. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie może bowiem mieć zastosowania, dopóki nie zostanie załatwione – w drodze kolejnej decyzji, uzupełniającej (w sposób pozytywny lub negatywny dla strony) – żądanie spółki, obejmujące skutecznie (co wynika z dotychczasowych rozważań), także okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] marca 2013 r. VIII W konkluzji, zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanym przypadku organy obu instancji poważnie naruszyły wskazane w poprzednim punkcie uzasadnienia przepisy postępowania oraz przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (przez jego przedwczesne zastosowanie), co nie tyle mogło, lecz – wręcz – miało oczywisty a przy tym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do dyspozycji art. 145 p 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a., decyzje wydane w niniejszej sprawie w obu instancjach należało wyeliminować z obrotu (punkt I wyroku). Orzeczenie o kosztach (punkt II) wydano na podstawie art. 200 tej samej ustawy, przy czym na zasądzoną, ogólną kwotę [...] zł składają się: wpis uiszczonego przez spółkę ([...] zł) oraz koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), według stawki określonej w § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.