III SA/Wr 645/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich parkowanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Rada Powiatu L. (dalej: Rada Powiatu) - działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. - dalej: u.s.p.) a także art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) - podjęła [...] listopada 2017 r. uchwałę Nr [...] "w sprawie wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie". Wysokość opłat przyjęła zgodnie z § 1 uchwały. Prokurator Prokuratury Rejonowej w L. (dalej: Prokurator) zaskarżył w/w uchwałę w całości. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 130a ust. 6 u.P.r.d., przez nie wzięcie pod uwagę - przy uchwalaniu wysokości stawek kosztów usuwania pojazdów, umieszczania ich na parkingu strzeżonym i kosztów podjętych lecz nie zrealizowanych w tym celu czynności - faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu l., czym spowodowano nieuzasadnione zawyżenie tychże opłat. Wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały. Prokurator uzasadniał, że - ustalone w § 1 uchwały (przywołał ich wartości) -wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich parkowanie na wyznaczonym przez Starostę L. parkingu strzeżonym odpowiadają wysokości - obowiązujących w 2018 r. - maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. (M.P. z dnia 3 sierpnia 2017 r.). Dowodził, że - w dacie realizacji uchwały, tj. od 1 stycznia 2018 r. - obowiązywała umowa nr [...], zawarta pomiędzy Starostwem Powiatowym w L. (zlecający) a "A" s.c. w L. (wykonawca). Zauważył, że umowa dotyczyła usuwania z dróg powiatu l. pojazdów i umieszczania ich na parkingu strzeżonym, w przypadkach określonych w art. 130a u.P.r.d. oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego dla parkowania usuwanych pojazdów. Dodał, że umowa obowiązuje nadal, tj. do [...] grudnia 2021 r. (§ 3 umowy). Dalej, Prokurator wskazał, że z treści umowy (§ 2 pkt 5) wynika, że wykonawca jest obowiązany do naliczenia właścicielowi pojazdu opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu według stawek określonych w aktualnie obowiązującej uchwale Rady Powiatu i sporządzenia dokumentu poświadczającego wykonanie usługi i prawidłowe rozliczenie opłaty. Dostrzegł, że - zgodnie z § 4 umowy - zamawiający wypłaci wynagrodzenie wykonawcy na podstawie ryczałtowych cen jednostkowych brutto, wyszczególnionych przez wykonawcę w załączniku nr 1 do oferty oraz ilości i rodzaju faktycznie usuniętych i parkowanych pojazdów (przywołał te ceny). Zaznaczył, że dane z tej oferty stanowią informację w przedmiocie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu l., które nie zostały zmienione i obowiązują nadal. Wobec powyższego, Prokurator uznał, że - podejmując uchwałę - Rada Powiatu naruszyła art. 130a ust. 6 u.P.r.d., gdyż nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, obowiązujących na obszarze powiatu l. Porównał stawki za usunięcie i parkowanie pojazdów proponowane przez wykonawcę w/w umowy ze stawkami ustalonymi w uchwale. Wskazując na różnice, dostrzegł, że - w większości przypadków - ustalone w uchwale koszty przewyższają koszty usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujące na obszarze powiatu l., tj. że z przedstawionej dokumentacji, w szczególności oferty podmiotu, z którym Starostwo zawarło umowę, wynika, że proponowane przez ten podmiot koszty (usunięcia i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym) są znacznie niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Nie było zatem - zdaniem Prokuratora - żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzanie maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Według Prokuratora, z uwagi na fakt, że opłaty dotyczące w/w działalności stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e u.P.r.d.), przy braku nakładów własnych, obejmujących inwestycje w tym zakresie, uznać należy, że ich niezgodne z prawem podnoszenie stanowi ukrytą i niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że nie podziela argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi. Stwierdziła, że - ustalając kwestionowane przez Prokuratora stawki opłat - działała zgodnie z art. 130a ust. 6 i 6a u.P.r.d. oraz że nie przekroczyła przyznanych jej przez te przepisy kompetencji. Dowodziła, że nie sposób przyjąć, że stawki spornych opłat powinny być niższe. Uznała, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. W postanowieniach art. 87 i art. 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba w/w warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych, ustalonych w art. 130a ust. 6a u.P.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.P.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z dnia 25 lipca 2017 r., poz. 772 - dalej: obwieszczenie MRiF). Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Tak więc, wyłącznie te dwa kryteria powinny determinować wysokość stawek, określonych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. Odnotować wypada, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Wydając skarżoną uchwałę, Rada Powiatu naruszyła w/w przepis przez nieuwzględnienie wymienionych tam kryteriów. Słusznie przyjmuje Prokurator, że o tym, na jakim poziomie mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z drogi i koszty ich przechowywania na strzeżonym parkingu w Powiecie, wskazuje umowa nr [...] z [...] grudnia 2017 r., zawarta między Starostwem Powiatowym w L. (zlecający) a "A" s.c. z/s w L. (wykonawca) o świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg usytuowanych na terenie powiatu l. i umieszczania ich na parkingu strzeżonym, w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 u.P.r.d. Zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że podane w ofercie wykonawcy ceny usług są w zdecydowanej większości niższe niż stawki przyjęte w uchwale. Przykładowo, stawka z uchwały za usunięcie pojazdu do 3,5 tony wynosi 486 zł a stawka wykonawcy 300 zł, zaś w przypadku usunięcie roweru relacje te stanowią 80 zł/50 zł. Podobnie relacje te kształtują się odnośnie kosztów parkowania pojazdów. Przy tym trzeba zauważyć, że wynikająca z umowy wysokość wynagrodzenia za świadczone na rzecz Powiatu usługi obejmuje również zysk przedsiębiorcy. W tym miejscu wypada zaakcentować, że błędnie podaje Prokurator, że stawki ustalone w uchwale odpowiadają ich maksymalnym wysokościom, dopuszczonym obwieszczeniem MRiF (sytuacja taka dotyczy jedynie usuwania i przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony). Powyższe nie wpływa jednak na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że - ustalając wysokość opłat - Rada Powiatu obowiązana była do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez Powiat, tj. m.in. wynagrodzenia oferowanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie w/w umowy, czego nie uczyniła. Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia w/w stawek (kosztów) w kontekście określonych kryteriów ustawowych (co miało miejsce w skarżonej uchwale) nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, o czym wspomniano wyżej, że analiza treści zaskarżonej uchwały potwierdza brak odpowiedniego uzasadnienia co do zastosowania kwestionowanych w skardze stawek opłat (kosztów). To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 u.P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Tym samym, należy uznać, że Rada Powiatu - przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w podanych tam wysokościach, bez uwzględnienia przesłanek dookreślonych w art. 130a ust. 6 u.P.r.d. - istotnie naruszyła prawo. W tym miejscu podkreślić trzeba, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie (kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat (kosztów) będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.P.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Powyższe ma natomiast wynikać z treści uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.