III SA/Wr 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2013 oddala skargę w całości. W dniu [...] marca 2013 r. W.W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) na rok 2013. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w łącznej kwocie 1.602,48 zł. Decyzja ta pozostała w aktach sprawy, bez jej "fizycznego" doręczenia, stosownie do art. 19 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach). Przyznaną płatność przekazano zaś w dniu [...] stycznia 2014 r. na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę. W dniu [...] kwietnia 2014 r. T. W. (dalej jako "skarżąca") złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. odpis skrócony aktu zgonu swojego męża – W. W., z którego wynikało, że zmarł on w dniu [...] maja 2013 r., a więc jeszcze w toku postępowania, przed wydaniem decyzji przyznającej płatność. T.W. oświadczyła, iż będąc współwłaścicielką konta, pobrała przyznane powyższą decyzją i przekazane przez organ środki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP ARiMR umorzył postępowanie z wniosku W.W. o przyznanie płatności rolnych na 2013 r. Decyzję tę dołączono do akt postępowania. Następnie – decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (Nr [...]), wydaną po formalnym wszczęciu postępowania, a adresowaną do skarżącej – ten sam organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, przyznanych i wypłaconych w kwocie 1.602,48 zł, na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (Nr [...]). Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, wydanych w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 19 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez przyjęcie, iż decyzja o przyznaniu płatności nie została skutecznie doręczona i nie weszła do obrotu prawnego, gdy w przywołanych przepisów wynika, że decyzja uwzględniająca w całości żądanie rolnika (jak w niniejszej sprawie) podlega doręczeniu tylko na jego żądanie, a w przypadku braku takiego żądania przyjmuje się fikcję doręczenia na dzień uznania płatności na rachunku bankowym rolnika; b) art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie przyznania dotacji, w sytuacji braku podstaw do takiego orzeczenia ze względu na zakończenie sprawy prawomocną decyzją administracyjną; c) art. 29 ustawy z dnia 29 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) – poprzez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu, podczas gdy świadczenie to zostało przyznane prawomocną decyzją, która nie została wzruszona, przez co doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a.; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez niezasadne utrzymanie w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji, mimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego – poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji słusznie zastosował wskazany przepis w sprawie skarżącej, gdy skarżąca jako małżonek zmarłego wnioskodawcy i współwłaściciel gospodarstwa rolnego jest automatycznie współuprawniona do pobrania świadczenia z tytułu płatności do gruntów rolnych. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 675/14, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2/ stwierdził nieważność decyzji Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] czerwca 2014 r.; 3/ zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania; oraz 4/ określił, że decyzje wymienione w pkt 1 nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Sąd I instancji za uzasadniony uznał kluczowy w sprawie zarzut błędnej oceny organów obu instancji co do konsekwencji wynikających z art. 19 ust. 9 i 10 ustawy o płatnościach. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do "fizycznego" doręczenia decyzji przyznającej żądaną płatność bezpośrednią, ponieważ wnioskodawca z powodu śmierci w trakcie postępowania, nie był w stanie złożyć wniosku o doręczenie mu rozstrzygnięcia po jego wydaniu. W świetle regulacji zawartej w art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach nie może być zatem skutecznie kwestionowana zasadność stanowiska skarżącego, wedle którego przepis ten konstruuje tzw. "fikcję" doręczenia zastępczego, wywołującego konsekwencje tożsame z tymi, jakie wywołuje "fizyczne" doręczenie zainteresowanemu. W sprawie niniejszej przyjęto zatem, że w dacie przekazania przyznanej kwoty na rachunek wnioskodawcy, tj. w dniu [...] stycznia 2014 r. doszło do doręczenia decyzji przyznającej płatność, w trybie określonym w art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach. Podstawowy skutek fikcyjnego "doręczenia" decyzji przyznającej płatności obszarowe w sposób określony powyżej polega na zamknięciu postępowania przed organem I instancji, a pośrednio – wskutek braku weryfikacji takiego orzeczenia w trybie nadzoru instancyjnego i sądowoadministracyjnego – przydaje takiemu rozstrzygnięciu walor decyzji ostatecznej i prawomocnej, niezależnie od ewentualnych wadliwości takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, nie ma konieczności uprzedniego eliminowania z obrotu decyzji przyznającej płatności np. w przypadkach, gdy płatności przyznano w niewadliwie prowadzonym postępowaniu, a dopiero później wyszły na jaw okoliczności, z których wynika, że uzyskana płatność jest wyższa od należnej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kiedy zaś postępowanie o przyznanie płatności dotknięte jest obiektywną wadliwością (choć bez winy samych organów), nie może być zastosowany autonomiczny tryb orzekania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, bez uprzedniego usunięcia z obrotu ostatecznej decyzji przyznającej płatność. Odmienna ocena godziłaby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych określoną w art. 16 k.p.a. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji orzekły w przedmiocie kwoty płatności nienależnie pobranej oraz o obowiązku jej zwrotu bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej płatność. W związku z powyższym decyzje obu instancji WSA uznał za przedwczesne i w konsekwencji je uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 16 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że zobligowany był do zniesienia z obrotu ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika BP z dnia [...] czerwca 2014 r., umarzającej postępowanie z wniosku W.W. o przyznanie płatności rolnych na 2013 r., które to orzeczenie było niedopuszczalne i wynikało z wadliwej wykładni art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach. Decyzja ta przyczyniła się zaś do wydania decyzji dotyczącej sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – przyznającą płatność, czyli wystąpiło naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Sąd I instancji podniósł, iż przy ujawnieniu wskazanego naruszenia, zobligowany był do stwierdzenia nieważności decyzji umorzeniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. Uwzględniając wniesioną przez Dyrektora ARiMR w W. skargę kasacyjną od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 897/15, podzielił stanowisko organu co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że unormowanie zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, regulując instytucję odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo, stanowi refleks rozwiązań prawnych zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz. UE L 209 z 11.08.2005 r. str. 1, dalej: rozporządzenie nr 1290/2005). Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu: i) upewnienia się, co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW; ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu; a także iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań. Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 lit. a) iii) wymienionego powyżej rozporządzenia unijnego. Nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji unijnej jest więc to, że w prawie krajowym zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonywany jest na podstawie regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na przepis art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy, który stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo zgodnie z ust. 1a tego artykułu regulację z ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Wobec tego nie ma wątpliwości, że ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony (por. ww. wyroki NSA o sygn. II GSK 95/12 czy II GSK 1415/12). Zdaniem NSA za przyjęciem takiego poglądu co do wykładni art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR przemawia dodatkowo uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 341), którą dodano do art. 29 ustawy o ARiMR ust. 1a we wskazanym wyżej brzmieniu. Podkreślono bowiem, że celem tej nowelizacji jest jednoznaczne uregulowanie kwestii zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków zrealizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub finansowanie przez ARiMR pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości przez osoby inne niż będące stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy. Wskazano, że proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. Przedstawiając argumentację na poparcie proponowanej nowelizacji ustawy o ARiMR zwrócono uwagę, że według orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy nie znajduje zastosowania do zwrotu płatności przez podmiot, który nie był stroną w sprawie o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z przepisami art. 32 ust. 4 i 5 oraz art. 33 ust. 5 i 8 rozporządzenia 1290/2005 dotyczącymi zwrotu środków finansowych z EFRG oraz EFRROW wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub zaniedbań w sytuacji niewszczęcia wszystkich postępowań w określonym w tym przepisie terminie, konsekwencje finansowe wskazanych wyżej zaniedbań ponosi w 50% państwo członkowskie (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 2000, Sejm RP VII Kadencji). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w oparciu o art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. W świetle przyjętej w tym uzasadnieniu przez sąd kasacyjny wykładni przepisu art. 29 ust. 1 i 1a powołanej ustawy, w myśl której wydana na jego podstawie decyzja dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, a regulację tą stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie pobrały środki publiczne, nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z obrazą art. 16 k.p.a., ponieważ "nie może być zastosowany autonomiczny tryb orzekania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, bez uprzedniego (wcześniejszego) usunięcia z obrotu ostatecznej decyzji przyznającej płatność". Sąd kasacyjny ocenił następnie zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Wskazał, że odwołanie się do tego zarzutu spowodowane było tym, że Sąd I instancji poprzez powyższą interpretację art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR wkroczył też do innych aktów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie skarga kasacyjna podniosła, że stwierdzenie także nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w M. z dnia [...] 2014 r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania, wykroczyło poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, gdyż ingeruje w inną sprawę administracyjną. Inny był bowiem przedmiot postępowania zakończonego tą decyzją (przyznanie wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r.) i postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Sądu, tj. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (przedmiotem tej decyzji było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności przez małżonkę zmarłego wnioskodawcy). Granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym wyznaczają bowiem: tożsamość podmiotu, przedmiotu stosunku materialnoprawnego oraz podstawy prawnej i faktycznej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Oznacza to, że nie było podstaw do badania tej decyzji i stwierdzenia jej nieważności. Powyższe wskazuje, że nie było podstaw do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia art. 16 k.p.a., a więc stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem zasady powagi rzeczy orzeczonej (res iudicata), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co przyjął Sąd I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do § 2 tego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie załatwia sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia działalność organu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną sprawą. Ponadto przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 897/15, wydanym na skutek skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 675/14. Wobec tego należy po pierwsze wskazać, że modyfikacji ulegają granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., ale również art. 183 § 1 p. p. s. a. (wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489). Zakres badania sprawy limitowany jest bowiem zasięgiem rozpoznania skargi kasacyjnej. W zaistniałym stanie zastosowanie znajduje również art. 190 p.p.s.a. W świetle tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ponownie rozpoznający sprawę sąd pierwszej instancji nie może dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak i organu administracji publicznej. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne. Ponadto zauważyć należy, że związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje także strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny orzeczenia sądu wyższej instancji stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych wynikających z art. 176 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08, Lex nr 550070). W tej sytuacji Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie mógł orzekać w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a., z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkując uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawy i nie znajdując podstaw do odstąpienia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 897/15, zobowiązany jest przedstawioną tam wykładnię prawa przyjąć. Przy zakreślonych powyżej granicach zaskarżenia, Sąd uznał, że rozpoznawana skarga podlega oddaleniu, gdyż nie nastąpiło naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia wobec skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 w wysokości 1.602,48 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowią przede wszystkim odpowiednie przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.). oraz ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Dlatego to w świetle normatywnych rozwiązań tych aktów oceniać należy zasadność zarzutów sformułowanych w skardze. Rozwiązania zawarte w przywołanych ustawach wyznaczają bowiem zakres okoliczności koniecznych do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej w tej sprawie. Z materiałów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego niespornie wynika, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 przyznane zostały mężowi skarżącej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M.. Decyzja ta uwzględniała w całości żądanie rolnika a wobec tego, że wnioskodawca nie złożył żądania doręczenia decyzji – zgodnie z art. 19 ust. 9 z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pozostała ona jedynie w aktach sprawy. Według ust. 10 tego artykułu za dzień doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, w przypadku gdy strona nie wystąpiła z żądaniem jej doręczenia, uważa się dzień uznania przyznanej płatności na rachunku bankowym strony. Płatność została przelana w dniu [...] stycznia 2014 r. na rachunek wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Bezspornym jest również, że mąż skarżącej W.W. zmarł w dniu [...] maja 2013 r., tj. nie tylko przed przekazaniem środków pieniężnych na jego konto, ale i przed wydaniem decyzji na podstawie której środki te zostały mu przyznane. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Środki pieniężne przyznane na mocy tej decyzji przekazano więc bez podstawy prawnej, co skutkuje koniecznością ich zwrotu przez osobę, która je pozyskała, a która nie była adresatem tej decyzji. Podkreślenia wymaga, że w przypadku kiedy śmierć W. W. nastąpiła w dniu [...] maja 2013 r., skarżąca jako spadkobierca gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2013, mogła ubiegać się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 na podstawie art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach. Nie mogła jednak działać jako strona postępowania po śmierci męża. Stosownie do powołanego art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia doręczenie decyzji w sprawie przyznania płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, jeżeli: 1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności (...), były w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek 2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności (...); ust. 2 (...) spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku; Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jednak, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w ust. 2 art. 22 tej ustawy. Okoliczność tą podkreśla organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: (1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; (2) krajowych, przeznaczonych na: (a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, (b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 29 ust 1a ww. ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Z przywołanych przepisów wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest zbadanie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2016 r. w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 897/15), regulację tą stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Ponieważ środki finansowe z tytułu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 zostały przekazane na wskazany rachunek bankowy i zostały podjęte, po śmierci beneficjenta, przez żonę, która nie zainicjowała postępowania w trybie art. 22 ustawy o płatnościach, to brak wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 22 ust.2 tej ustawy skutkował tym, że organ nie mógł wydać decyzji w sprawie przyznania skarżącej płatności, o które wystąpił jej mąż. Dla przykładu warto przywołać tu wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 204/09 – lex nr 919874, w którym podkreślono, że po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Aby taki skutek nie zaistniał wystarczy by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania. W takich okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach. Na marginesie Sąd zauważył, że wyrazem respektowania stanowiska zaprezentowanego w w/w wyroku jest decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. w dniu [...] czerwca 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2013 W. W. (znajdująca się w aktach sprawy). W sprawie nie wystąpiły wiec przesłanki do przyznania skarżącej po śmierci jej męża płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013. Nie może stanowić podstawy do uzyskania przez nią płatności decyzja przyznająca płatność za rok 2013, która została wydana wobec osoby zmarłej, która nie weszła do obrotu prawnego. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą. Powyższe oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem ona do obrotu prawnego. W tej sytuacji prawo do płatności w ogóle nie powstaje (nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej). Zmarły nie staje się, co oczywiste, beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana przez organ kwota pieniężna nie jest płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu, zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. Stanowi wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej (np.: wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., II GSK 129/13, wyrok WSA w Kielcach z 27 sierpnia 2015 r. I SA/Ke 305/15, dostępne w CBOSA). W tych okolicznościach przekazanie w dniu [...] stycznia 2014 r. na rachunek bankowy środków pieniężnych nastąpiło bez podstawy prawnej. Decyzje uznane za nieistniejące nie mogą być bowiem źródłem prawa. Pobranie przedmiotowych płatności przez skarżącą nastąpiło nienależnie, nie była ona bowiem podmiotem uprawnionym do ich otrzymania. Trafnie zatem organ uznał przekazane środki publiczne na rachunek bankowy na podstawie decyzji nieistniejącej za kwotę nienależnie pobraną podlegającą zwrotowi stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca, pomimo, że nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności jest zobowiązana do ich zwrotu, ponieważ to ona pobrała te środki publiczne nienależnie. Nietrafny jest więc zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR podnoszony przez skarżącą. Sąd wskazuje, że z powołanych uregulowań wynika, że organ administracji publicznej ma procesowy obowiązek rozpoznania, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia wszystkich istotnych kwestii dla załatwianej sprawy w tym także tego, czy istnieje konieczność prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Organy sprostały niniejszym wymaganiom dokonując oceny działania skarżącej także w świetle art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., zgodnie którym obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: - płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, - błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W rozpatrywanej sprawie wskazany przepis nie może mieć zastosowania, ponieważ płatność w wysokości 1.602,48 zł ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013 nie została dokonana wskutek pomyłki organu, bowiem w dniu wydawania decyzji przyznającej płatność Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. nie posiadał informacji, iż w dniu [...] maja 2013 r. nastąpił zgon wnioskodawcy W. W.. Jak wynika z akt sprawy, informację tę organ powziął dopiero w dniu [...] marca 2014 r. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.