III SA/Wr 653/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Powiatu L. z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie stwierdza, że uchwała z dnia [...] 2016 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie Rada Powiatu L. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) ustaliła w § 1 wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie na wyznaczonym przez Starostę L. parkingu strzeżonym. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej: za usunięcie roweru lub motoroweru – [...] zł, motocykla – [...] zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – [...] zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – [...] zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – [...] zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – [...] zł, pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne – [...] zł. Ustalono też opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu, odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, 196 zł. W § 2 uchwały Rada Powiatu ustaliła wysokość kosztów ponoszonych przez właściciela pojazdu, w przypadku gdy takie powstały od momentu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi do chwili odstąpienia od jego usunięcia, ze względu na ustanie przyczyny jego usunięcia, w wysokości 50% stawek kwotowych jak za usunięcie, określonych w § 1. W § 3 orzeczono o utracie mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2015 r., poz. 4460). W § 4 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu L., a w § 5 postanowiono o wejściu w życie uchwały po upływie [...] dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D., z mocą od [...] r. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez nie wzięcie pod uwagę przy uchwalaniu wysokości stawek kosztów usuwania pojazdów, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz kosztów podjętych w tym celu czynności, lecz nie zrealizowanych – kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu l., czym spowodowano nieuzasadnione zawyżenie przedmiotowych opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stawki opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie odpowiadają wysokości obowiązujących w [...] r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym określonych w wydawanym na podstawie 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym obwieszczeniu Ministra Finansów z 28 lipca 2016 r. (M.P. z dnia [...] r.) Następnie podniósł, że w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu L., to jest w dniu [...] r. obowiązywała umowa nr [...] pomiędzy Starostwem Powiatowym w L. (zlecający), a "A" s.c. ul. [...] [...] L. (wykonawca), którą zawarto w dniu [...] r. Dotyczyła ona usuwania z dróg powiatu l. pojazdów i umieszczania ich na parkingu strzeżonym w przypadkach określonych w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego dla parkowania usuwanych pojazdów. Umowa obowiązuje nadal - to jest od [...] r. do [...] r. (§ 3 umowy). Z analizy treści umowy (§ 2 pkt 5 umowy) wynika, że wykonawca jest obowiązany do naliczenia właścicielowi pojazdu opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu wg stawek określonych w aktualnie obowiązującej uchwale Rady Powiatu L. ... oraz sporządzenia dokumentu poświadczającego wykonanie usługi i prawidłowe rozliczenie opłaty. Dokument ten będzie zawierał wysokość naliczonej opłaty, markę i numer pojazdu, dokładną datę i godzinę usunięcia pojazdu oraz nr rachunku - faktury. Według § 4 umowy zamawiający wypłaci wykonawcy wynagrodzenie wykonawcy, na podstawie ryczałtowych cen jednostkowych brutto w wyszczególnionych przez wykonawcę w załączniku nr 1 do oferty oraz ilości i rodzaju faktycznie usuniętych i parkowanych pojazdów. Według załącznika nr 1 do oferty sporządzonej przez wykonawcę jednostkowe ceny (brutto) usunięcia pojazdów z dróg wynoszą: [...] zł w przypadku roweru lub motocykla, [...] zł w przypadku pojazdu do 3,5 t, pojazdu 3,5 t – 7,5 t, pojazdu 7,5 t do 16 t, pojazdu powyżej 16 t oraz pojazdu przew. mat. niebezpieczne. Według tego samego źródła ceny jednostkowe brutto za parkowanie pojazdów usuniętych z dróg kształtują się następująco: rower lub motocykl: [...] zł, pojazd do 3,5 t, pojazd 3,5 t – 7,5 t, pojazd 7,5 t do 16 t, pojazd powyżej 16 t oraz pojazd przew. mat. niebezpieczne – [...] zł. Zatem dane z powyższej oferty są informacją na temat kosztów usuwania przechowywania pojazdów na obszarze powiatu l., które nie zostały zmienione i obowiązują nadal. Zdaniem Prokuratora wobec powyższego uznać należy, że Rada Powiatu L. podejmując uchwałę z dnia 29 września 2016 r. w sprawie wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu l.. Z przedstawionej dokumentacji, a w szczególności oferty "A" s.c., z którą to Starostwo Powiatowe w L. zawarło umowę wynika, że zaproponowane przez ten podmiot koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacząco niższe od kosztów ustalonych w uchwale z dnia [...] r. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzanie maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Z uwagi na fakt, że opłaty dotyczące wyżej wskazanej działalności stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym), przy braku nakładów własnych, w tym inwestycji w tym zakresie uznać należy, że ich niezgodne z prawem podnoszenie stanowi ukrytą, niedozwoloną formę nadmiernego fiskalizmu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie przekroczyła kompetencji określonych w przedmiotowych przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym i tym samym nie można uznać, że opłaty te powinny być niższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 i 1579) organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2017 r. w obwieszczeniu z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2016 r., poz. 778), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości [...] zł, a za każdą dobę przechowywania w wysokości [...] zł. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że Rada Powiatu L. podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu l.. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu L. obowiązywała umowa nr [...] pomiędzy Powiatem L. (zamawiający), a "A" s.c. ul. [...] [...] L. (wykonawca), którą zawarto w dniu [...] r. Dotyczyła ona usuwania z dróg powiatu l. pojazdów i umieszczania ich na parkingu strzeżonym w przypadkach określonych w art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego dla parkowania usuwanych pojazdów. W § 3 strony ustaliły rozpoczęcie wykonania umowy na dzień [...] r., natomiast zakończenie na dzień [...] r. Według załącznika nr 1 do oferty sporządzonej przez wykonawcę cena brutto za usunięcie jednego pojazdu, którą Powiat L. zapłaci firmie wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi ("A" s.c.) wynosi: [...] zł za usunięcie roweru lub motoroweru, [...] zł za usunięcie: pojazdu do 3,5 t, pojazdu 3,5 t – 7,5 t, pojazdu 7,5 t do 16 t, pojazdu powyżej 16 t oraz pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne. Ceny jednostkowe brutto za parkowanie pojazdów usuniętych z dróg kształtują się następująco: rower lub motocykl: [...] zł, pojazd do 3,5 t, pojazd 3,5 t – 7,5 t, pojazd 7,5 t do 16 t, pojazd powyżej 16 t oraz pojazd przew. mat. niebezpieczne – [...] zł. Powołane ceny odbiegają znacząco od stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi, które Rada Powiatu L. ustaliła na maksymalnym, dopuszczalnym przez prawo poziomie. W zaskarżonej uchwale ustalono bowiem w § 1 za usunięcie pojazdów następujące stawki: za rower lub motorower – [...] zł, za motocykl - [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - [...] zł, za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł. Ustalone opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu, wyniosły odpowiednio [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym w L., że podejmując w dniu [...] r. uchwałę nr [...] Rada Powiatu L. znacząco zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie. Z przedstawionej oferty firmy wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi z którą Powiat L. zawarł umowę wynika, że zaproponowane przez ten podmiot koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacząco niższe od kosztów ustalonych w uchwale z dnia [...] r. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować się podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Trzeba też zauważyć, że stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym starosta może realizować zadania usuwania i przechowywania pojazdów bądź przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub w trybie powierzenia ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Dla obu przypadków przesłanki ustalania opłat są wspólne, dlatego też ustawodawca w sposób ogólny odwołał się do "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". W ocenie Sądu, nieuwzględnienie przez organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Wobec tego stwierdzić należy, że Rada Powiatu L. rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Mając powyższe na uwadze, oraz fakt upływu roku od dnia podjęcia uchwały Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.