III SA/Wr 657/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "Decyzji o odrzuceniu odwołania - pismo "B" z dnia [...] sierpnia 2006 r. ([...])" oddala skargę. Strona skarżąca w niniejszej sprawie ubiegała się – jeszcze pod rządami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach jako "u.n.p.r." – o dofinansowanie zgłoszonego projektu p.n.: "[...]", w ramach Priorytetu 3 ("Rozwój Lokalny Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego"), Działania 3.4. ("Mikroprzedsiębiorstwa"). Ówczesna Instytucja Wdrażająca – według nomenklatury wspomnianej ustawy – czyli Samorząd Województwa D., powierzyła realizację Działania 3.4., o którym była mowa, "B" S.A. (dalej "B"), na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. (Nr [...]) trzykrotnie zmienianej (w formie kolejnych aneksów). Spółka "B" stwierdziła, że wniosek strony skarżącej zawiera braki formalne, do których usunięcia wezwała wnioskodawcę. Ten próbował braki usunąć. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r., "B" poinformowała wnioskodawcę o tym, że ze względu na niewłaściwe poprawienie wniosku "nie podlega on dalszej ocenie". Ta sama instytucja, po rozpatrzeniu odwołania strony od dopiero co wskazanego pisma, poinformowała wnioskodawcę, iż "po powtórnym sprawdzeniu wniosku podtrzymuje decyzję wydaną [...] lipca 2006 roku o niezakwalifikowaniu ... wniosku do oceny merytorycznej" (pismo "B" z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Wnioskodawca próbował zweryfikować zasadność odmowy (sprawę badał między innymi Marszałek Województwa D.), jednak starania te okazały się bezskuteczne. Na dzień [...] lutego 2013 r. datowany jest wniosek strony skarżącej, skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej "SKO" lub "Kolegium") o stwierdzenie przez ten organ nieważności – między innymi – decyzji "B" zawartej w jej piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zdaniem strony, kognicja Kolegium w tej sprawie wynika z art. 46 ustawy o samorządzie województwa. W dniu [...] kwietnia 2013 r. SKO wydało postanowienie, odmawiające – na podstawie art. 61a k.p.a. – wszczęcia wnioskowanego postępowania, ponieważ zakwestionane pismo nie jest w istocie decyzją administracyjną, lecz tzw. czynnością materialnotechniczną. Brak zatem przedmiotu stwierdzenia nieważności, ponieważ ten nadzwyczajny tryb weryfikacji dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych (lub postanowień), a nie czynności materialnotechnicznych. Stanowisko to w pełni podzielił inny skład Kolegium, w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. (skarżonym w niniejszej sprawie), wydanym wskutek wniosku zainteresowanej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to ostatnie postanowienie SKO, żądając jego uchylenia, a następnie – stwierdzenia nieważności decyzji "B" zawartej w piśmie tej instytucji z dnia [...] sierpnia 2006 r. (lub stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa) i o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, podtrzymano stanowisko, że zakwestionowane pismo zawiera w istocie decyzję administracyjną o odrzuceniu wniosku skarżącej spółki o dofinansowanie, o które się ubiegała, ponieważ zawiera wszystkie elementy, które – w świetle przytoczonego w skardze orzecznictwa sądowoadministracyjnego – przesądzają o tym, że dany akt należy uznać za decyzję administracyjną, bez względu na to, jak określił charakter tego aktu organ, który akt ten wydał. O tym, że pismo "B" z dnia [...] sierpnia 2006 r. stanowi z pewnością decyzję administracyjną, przesądza – zdaniem autora skargi – uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06), w której zawarto pogląd, zgodnie z którym: "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". Skoro zatem pismo "B" a dnia [...] sierpnia 2006 r. należy kwalifikować jako decyzję administracyjną, przeto – w ocenie strony skarżącej – nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a., co przesądza o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia SKO. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi – jak w niniejszej sprawie – orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie w sprawie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na postanowienia wydawane przez samorządowe kolegium odwoławcze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego postanowienia, które dotknięte jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. (w związku z art. 166 tej samej ustawy). Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na postanowienie zgodne z prawem (art. 151 w związku z art. 166 p.p.s.a.). Mając na uwadze przytoczone, podstawowe zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła być uwzględniona, z następujących powodów. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi bez wątpienia zagadnienia charakteru, jaki należy przypisać aktowi (pismu "B"), o którego stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca spółka. Chodzi konkretnie o to, czy zawiera ono rzeczywiście decyzję administracyjną (jak uważa strona), czy też jest aktem innego rodzaju, tzw. czynnością materialnotechniczną (jak z kolei twierdzi organ administracji samorządowej). W sporze tym prawidłowe stanowisko prezentuje niewątpliwie organ, z następujących powodów. Wypada wstępnie zwrócić uwagę na trafność spostrzeżenia SKO, iż decyzyjne załatwienie indywidualnych spraw nie stanowi wyłącznej formy władczego działania organów administracji publicznej. Z innej strony rzecz ujmując należy stwierdzić, że nie każde załatwienie żądania strony (pozytywne lub negatywne) musi przybrać postać rozstrzygnięcia wydanego w formie decyzji (ewentualnie postanowienia). Nie negując ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, podług którego o charakterze aktu organu administracji publicznej nie może decydować sama tylko nazwa, jaką akt ten został opatrzony przez organ, który go wydał, niezwłocznego podkreślenia wymaga jednak, że pogląd ten nie może mieć zastosowania w tej akurat sprawie. Z jednego, acz najważniejszego powodu. To przepisy prawa materialnego muszą stanowić normatywną podstawę dla wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, czyli do załatwienia danej sprawy administracyjnej w takiej właśnie – a nie innej – formie. W rozpoznawanym przez Sąd przypadku brak zaś bez wątpienia takiej podstawy prawnej. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej spółki, nie stanowi wcale takiej podstawy – w tej, konkretnej sprawie – przepis art. 26 ust. 2 (lub 3) u.n.p.r., na kanwie którego zapadła przywołana w skardze uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06). Z tej prostej przyczyny, że "odrzucenie" (według nazewnictwa zastosowanego przez NSA) wniosku o dofinansowanie zgłoszonego w tamtej sprawie (której dotyczyła wspomniana uchwała) nastąpiło z powodów merytorycznych, podczas gdy w niniejszym wypadku, wniosek strony skarżącej został "odrzucony" z powodu nieusuniętych braków formalnych, bez jego skierowania do oceny merytorycznej. Prawnej podstawy "odrzucenia" wniosku skarżącej spółki w rozpoznawanej obecnie sprawie nie stanowił wobec tego art. 26 ust. 2 (lub 3) u.n.p.r., lecz inny przepis – § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 257, poz. 2575 ze zm.), stosownie do którego: "3. Wnioski nieuzupełnione lub niepoprawione w terminie, o którym mowa w ust. 2, nie podlegają rozpatrzeniu". Takie sformułowanie nie może pozostawiać cienia wątpliwości co do tego, że – z woli samego prawodawcy – wniosków nieuzupełnionych (niepoprawionych) w zakreślonym przez organ terminie wcale się "nie odrzuca", co wymagałoby wydawania jakiegoś formalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wnioskom takim nie nadaje się po prostu żadnego biegu, w szczególności, nie kieruje się ich do oceny merytorycznej, która to właśnie ocena merytoryczna może się dopiero zakończyć przyznaniem żądanego dofinansowania, na podstawie art. 26 ust. 2 (lub 3) u.n.p.r., lub też – "odrzuceniem" wniosku (jednak wyłącznie z powodów merytorycznych, co wymaga ponownego, silnego podkreślenia, a nie formalnych), w rozumieniu tych samych przepisów. Tylko tej ostatniej sytuacji dotyczy uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06). Jedynie w sytuacji dokonania merytorycznej oceny wniosku zainteresowanego podmiotu, negatywne jego załatwienie ("odrzucenie", jak to ujął NSA) następuje więc poprzez wydanie formalnej decyzji odmownej. Z treści uzasadnienia samej uchwały, na którą powołuje się strona skarżąca, wynika zresztą niedwuznacznie, że NSA miał w pełni na uwadze skomplikowany charakter procedury udzielania wsparcia w trybie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju z 2006 r. Sędziowie wyróżnili mianowicie następujące etapy rozpatrywania wniosków: "...najpierw weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, a potem dokonywana jest ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna. Później następuje zawarcie umowy z beneficjentem, przygotowanie zlecenia płatności, dokonanie płatności i księgowanie płatności." Podkreślono przy tym, że nie wszystkie te etapy realizowane są w drodze decyzyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, w wielokrotnie już przywoływanej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06), opowiedział się wyłącznie – wcale zresztą nie jednomyślnie (jeden z sędziów zgłosił wszak zdanie odrębne) – za decyzyjną formą wyrażenia merytorycznej oceny negatywnej wniosku, prawidłowo wypełnionego i zawierającego wszystkie wymagane załączniki (celowe podkreślenie składu orzekającego Sądu). W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie doszło zaś do takiej merytorycznej oceny wniosku skarżącej spółki, z powodu nieusuniętych terminowo uchybień formalnych tegoż wniosku. W świetle dotychczasowych rozważań, za w pełni uzasadnioną trzeba było zatem uznać ocenę dokonaną w sprawie przez SKO, stosownie do której, kwestionowanemu przez stronę pismu "B" nie można przypisywać charakteru decyzji administracyjnej. Z tego zaś powodu brak jest przedmiotu uruchomienia ekstraordynaryjnego trybu weryfikacji, przewidywanego w przepisach art. 156-159 k.p.a. Ustawodawca dopuścił bowiem wyłącznie stwierdzanie nieważności (bądź stwierdzania naruszenia prawa) decyzji, a także postanowień (na podstawie jednoznacznego odesłania z art. 126 k.p.a.). Skoro kwestionowane pismo "B" nie jest ani decyzją administracyjna, ani postanowieniem, z powodów wcześniej naprowadzonych, przeto Kolegium prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 k.p.a., słusznie odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego pisma, z "innych uzasadnionych przyczyn". W doktrynie i judykaturze nie budzi bowiem wątpliwości, że do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie, należy zaliczyć także brak przedmiotu, którego miałoby dotyczyć postępowanie, którego uruchomienia żąda zainteresowany podmiot; w rozpoznawanej sprawie chodzi o brak decyzji (postanowienia), którego nieważność można byłoby stwierdzić. Dotychczasowe wywody nasuwają ostateczną konkluzję, że skontrolowane postanowienie nie narusza prawa. Dlatego też – zobligowany do tego dyspozycją art. 151 (w związku z art. 166 p.p.s.a.) – Sąd skargę oddalił.