III SA/Wr 660/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie – Asesor WSA Anetta Chołuj – Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant – apl. prok. Piotr Raczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Programu zawierającego formy, zasady i obszar współpracy Powiatu J. z organizacjami pozarządowymi", stwierdza nieważność § 1 pkt 3, 4, 5, 9 i 10, § 2, § 3, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 pkt 1-4, § 15 i § 20 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Wojewoda D., działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Powiatu w J. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu zawierającego formy, zasady i obszar współpracy Powiatu J. z organizacjami pazarządowymi", wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3, 4, 5 i 10, § 5, § 6, § 8, § 9, § 10, § 12, § 13 pkt 1- 4, § 14 i § 15 Załącznika do tej uchwały. W ocenie organu nadzoru, zakwestionowane przepisy w sposób istotny naruszają przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz § 137 i 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Szczegółowe uzasadnienie postawionych zarzutów rozpoczął Wojewoda D. od stwierdzenia, że przyjęty w kwestionowanej uchwale Program współpracy Powiatu J. z organizacjami pozarządowymi składa się z pięciu części. W pierwszej z nich, zatytułowanej "Postanowienia ogólne", w § 1 pkt 3, 4, 5 i 10 Załącznika Rada Powiatu odesłała do art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. "d" ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) – w zakresie stosowania definicji określenia "dotacja", a także do art. 2 pkt 2 i 3 oraz do art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – w odniesieniu do definicji pojęć: "środki publiczne", "wolontariusz" i "konkurs". Zdaniem skarżącego organu, odesłania takie są bezprzedmiotowe ze względu na wyższość ustawy w hierarchii aktów prawnych i fakt obowiązywania jej przepisów niezależnie od regulacji zawartych w uchwale. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy o wolontariacie, to na znaczenie pojęcia środków publicznych i wolontariusza wskazują jej przepisy. Definicję dotacji o tej samej treści co w uchwale zawiera też art. 2 pkt 1 tej samej ustawy. Wojewoda podkreślił, że z godnie z § 149 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W odniesieniu do kilku innych postanowień Programu sformułowano w skardze zarzut, iż stanowią one powtórzenia przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Chodzi w szczególności o następujące postanowienia Programu: § 5, który stanowi powtórzenie regulacji z art. 11 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, gdzie ustawodawca przewidział wspieranie i zlecanie realizacji zadań publicznych po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert oraz określił warunki, jakim podlega ogłoszenie wspomnianego konkursu; § 6, stanowiącego powtórzenie normy prawnej wynikającej z art. 13 ust. 3 ustawy; § 9, w którym powtórzono regulację z art. 15 ust. 2 ustawy; § 10, który stanowi powtórzenie normy prawnej z art. 15 ust. 3 ustawy; § 11, stanowiącego powtórzenie regulacji wynikającej z treści art. 16 ust. 2 i 3; § 12, który powtarza normę wynikającą z art. 16 ust. 5 ustawy; § 13, który – w pewnym zakresie – jest powtórzeniem art. 17 ustawy; § 14, którego treść stanowi powtórzenie normy wynikającej z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 15, powtarzający normę prawną art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Z kolei § 8 Programu obejmuje swym zakresem – w ocenie organu nadzoru – regulację z art. 15 ust. 1 tej samej ustawy, który precyzyjnie określa warunki rozpatrzenia oferty przez organ administracji publicznej. Modyfikacja przyjęta w § 8 Programu zmienia brzmienie przepisu, jaki został mu nadany z woli ustawodawcy. Ponadto, w § 8 Programu stwierdza się, że wybór ofert zostanie przeprowadzony przez Komisję Konkursową, określając sposób powołania i tryb pracy Komisji. Tymczasem z art. 5 ust. 3 ustawy wynika, że Rada Powiatu, uchwalając program, ustanawia akt prawny o charakterze programowym, zawierającym przepisy zadaniowe. Zakres upoważnienia wynikający z tego przepisu nie przewiduje więc kompetencji do wskazywania podmiotów, czy wyznaczania swoistych organów działających w ramach realizacji zadania. Przepisy zamieszczone w § 8 Programu mają charakter przepisów kompetencyjnych i proceduralnych, w związku z czym ich zamieszczenie w ramach programu można byłoby uznać za dopuszczalne, gdyby przewidywało taką możliwość ustawowe upoważnienie do uchwalenia programu. Zlecanie zadań i udzielanie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy, która w rozdziale 2 normuje zasady i tryb przyznawania takich dotacji. Zagadnienia kompetencyjne związane z trybem realizowania współpracy z organizacjami pożytku publicznego należy rozstrzygać w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o samorządzie powiatowym. Podkreślenia wymaga, że formułując opisane zarzuty, Wojewoda D. przytaczał dosłowne brzmienie kwestionowanych paragrafów Załącznika do uchwały, konfrontując ich treść z brzmieniem wymienionych przepisów ustawy o wolontariacie. W ostatnim fragmencie skargi organ nadzoru wywodził, iż według art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wszelka działalność takich podmiotów, zarówno ta o charakterze faktycznym, jak i prawotwórczym, musi mieć wyraźne umocowanie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego i mieścić się w granicach takiego upoważnienia. Upoważnienie do podjęcia prawnie przewidzianych czynności musi być jednak realizowane z uwzględnieniem hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Oznacza to, że wykonanie delegacji do regulowania oznaczonego zagadnienia musi się mieścić w jej granicach, a tym samym nie może dotyczyć zagadnień, które zostały unormowane w drodze aktu prawnego wyższego rzędu. W przeciwnym razie oznaczałoby to bowiem podważanie mocy regulacji zamieszczonej w akcie wyższego rzędu. Nie sposób ponadto wykluczyć, że proces interpretacji tych samych przepisów zawartych w kilku aktach prawnych może prowadzić do odmiennej interpretacji i związanych z tym nieporozumień. Orzecznictwo (w skardze wskazano przykłady) wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia "zewnętrzne" jako wysoce dezinformujące stanowią istotne naruszenie prawa. W takim kontekście, zjawisko powtarzania w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje brzmienie § 137 Załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, odnoszącego się do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W czasie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, pełnomocnik Wojewody D. objął żądaniem stwierdzenia nieważności wszystkie inne postanowienia Programu, które zawierają te same uchybienia, o których była mowa w skardze. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości. W pierwszej kolejności zakwestionowano zasadność interpretacji § 149 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zdaniem strony przeciwnej, brzmienie tego przepisu (cytowanego dosłownie w odpowiedzi na skargę) wskazuje jedynie, że w akcie niższego rzędu nie można wyjaśniać znaczenia określeń zawartych w ustawie (jeżeli takiej definicji ustawa nie zawiera) bądź nie można formułować odmiennych definicji niż zawarte w ustawie. Przywołanie przez Radę Powiatu w § 1 pkt 3, 4, 5 i 10 Załącznika do zaskarżonej uchwały pewnych określeń ustawowych miało jednak przede wszystkim na celu ułatwienie odbioru (odczytania) uchwały przez potencjalnych oferentów, jej lepsze zrozumienie, przy jednoczesnym wyjaśnieniu, które podmioty uprawnione są do składania ofert. Strona przeciwna nie zgodziła się też z twierdzeniem organu skarżącego, iż § 6 Załącznika do uchwały stanowi powtórzenie normy prawnej, wynikającej z art. 13 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przepis art. 13 ust. 3 zdanie drugie ustawy przewiduje bowiem, iż "ogłoszenie może także nastąpić w inny sposób zapewniający dostęp podmiotów zainteresowanych do informacji, w szczególności poprzez wykorzystanie sieci teleinformacyjnej", co wskazywałoby, że organ uchwałodawczy ma prawo wyboru sposobu ogłaszania otwartego konkursu ofert. W § 6 Załącznika Rada Powiatu w J. opowiedziała się jedynie za sposobem zaproponowanym przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę wyrażono wreszcie zapatrywanie, że powtarzanie lub modyfikacja zapisów ustawowych, zawarte w postanowieniach § 9, § 10, § 12, § 13 pkt 1-4, § 14 i § 15 załącznika do uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W ocenie strony przeciwnej, obowiązkiem organu nadzoru było wykazanie – w sposób nie budzący wątpliwości – sprzeczności z prawem postanowień zakwestionowanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które – w jego ocenie – zostały naruszone. Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem, w związku z czym, jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organ nadzoru może sięgać do swoich uprawnień przewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym. Do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały (lub jej części) zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przytoczenie w uchwale części przepisu ustawowego, mające na celu tylko i wyłącznie uczynienie z uchwały aktu bardziej czytelnego i zrozumiałego dla podmiotów, których dotyczy, nie można – zdaniem autora odpowiedzi na skargę – traktować jako istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza w przypadku uchwały, która ma określać program współpracy, jego formy i zasady. W sytuacji, kiedy formy i zasady współpracy uregulowane zostały szczegółowo w ustawie, przy zakazie przenoszenia jakichkolwiek zapisów ustawowych do uchwały, taki program nie miałby racji bytu. W ocenie strony przeciwnej, zapisy Załącznika do uchwały, o których mowa w skardze organu nadzoru, nie stanowią wad powodujących nieważność uchwały, gdyż nie można ich zaliczyć do istotnych naruszeń prawa. Ingerencje organu nadzoru w sytuacji braku istotnego naruszenia prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach skrótem "p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie, a więc także środki wskazane w art. 147 § 1 p.s.a. Z art. 3 § 2 pkt 6 p.s.a. wynika, że kontroli tej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc akty nie stanowiące przepisów prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.s.a., należy niewątpliwie zaliczyć uchwałę Rady Powiatu J., której poszczególne postanowienia zostały zakwestionowane przez Wojewodę D., podjętą na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), zgodnie z którym to przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej samej ustawy. Dla oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze podstawowe znaczenie ma niewątpliwie zapis przyjęty przez legislatora w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z którym: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Zdaniem składu orzekającego Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sprzeczność z prawem zachodzi bez wątpienia w każdym przypadku naruszenia jednoznacznie sformułowanych nakazów lub zakazów, a właśnie naruszenie tego typu nastąpiło w wypadku formułowania przez Radę Powiatu w J. wszystkich zapisów Programu, które zostały wymienione w osnowie wyroku. Należy w pełni podzielić stanowisko judykatury o istnieniu zakazu – odnoszonego także do przepisów stanowionych w formie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego – ponownego regulowania (powtarzania) materii wcześniej już uregulowanej w aktach wyższych rangą. Taka praktyka – niezależnie od motywacji, która legła u podstaw jej stosowania – jest z jednej strony zbędna (jako że rozwiązania ustawowe lub zawarte w rozporządzeniach i tak już przecież obowiązują), z drugiej zaś strony może być przyczyną dezinformacji wynikającej z faktu odmiennego interpretowania tych samych zapisów na gruncie ustawy (rozporządzenia) i na gruncie uchwały, w której je powtórzono (por. w szczególności wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr1179/98, OSS 2000/1/17 oraz przywołane tam inne judykaty, a także głosy literatury). Jak trafnie zauważono w skardze, przedstawiony zakaz może być wywodzony z dwóch źródeł. Pierwsze źródło stanowi – znajdująca silne oparcie w samej Konstytucji – zasada hierarchicznej budowy źródeł prawa i wynikające z niej założenie, iż akty prawne niższego rzędu (aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym – uchwał i zarządzeń – nie wyłączając) powinny jedynie służyć rozszerzaniu (uszczegóławianiu) materii ustawowej, w tych jednak tylko wypadkach, gdy przepis ustawy do tego upoważnia. Drugie źródło, konkretyzujące rozważany zakaz, stanowią aktualnie postanowienia Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), jako że skład orzekający w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w przywołanym już wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r., stosownie do którego wspomniane zasady techniki prawodawczej powinny znaleźć zastosowanie także w odniesieniu do przepisów tworzonych w aktach upoważnionych do tego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu, Rada Powiatu J. doprowadziła w rozpoznawanym przypadku do naruszenia zakazu skonkretyzowanego – na bazie wcześniej wspomnianej zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa – w § 137 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Zakazane powtórzenia przyjęły przy tym – w Programie zawierającym formy, zasady i obszar współpracy Powiatu J. z organizacjami pozarządowymi – dwojaką postać. W większości wypadków chodzi o dosłowne przytoczenie całych sformułowań (lub ich fragmentów), zawartych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Uwaga ta dotyczy następujących zapisów Programu: 1) § 5 w brzmieniu: "Zlecanie oraz wspieranie realizacji zadań publicznych odbywa się poprzez przeprowadzanie otwartego konkursu ofert, według następujących zasad: 1) otwarty konkurs ofert ogłaszany jest co najmniej z trzydziestodniowym wyprzedzeniem, 2) ogłoszenie o konkursie powinno zawierać informacje o: a) rodzaju zadania, b) wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania, c) zasadach przyznawania dotacji, d) terminach i warunkach realizacji zadania, e) terminie składania ofert, f) terminie, trybie i kryteriach stosowanych przy dokonywaniu wyboru oferty, g) realizowanych w roku bieżącym i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaj", stanowiącego niemal dosłowne powtórzenie zapisów przyjętych w art. 11 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy; 2) § 6 stwierdzającego, iż "Ogłoszenie o otwartym konkursie ofert zamieszcza się: 1) w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub lokalnym, 2) na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, 3) na stronie internetowej Powiatu, 4) na tablicy ogłoszeń Starostwa", a więc powtarzającego normę art. 13 ust. 3 tej samej ustawy; 3) § 9, w którym przyjęto, że "Wymogi określone w § 8 stosuje się także gdy w wyniku ogłoszenia otwartego konkursu ofert została zgłoszona jedna oferta" (powtórzenie regulacji z art. 15 ust. 2 ustawy); 4) § 10, w którym RP Jaworskiego uchwaliła: "Komisja konkursowa w uzasadnieniu wyboru oferty ustosunkowuje się do spełniania przez oferenta wymogów określonych w ustawie oraz w ogłoszeniu o konkursie", powtarzając w ten sposób przepis art. 15 ust. 3 ustawy; 5) § 11 w brzmieniu: "Z oferentem, który wygrał konkurs sporządzana jest pisemna umowa na powierzenie zadania lub o wsparcie realizacji zadania publicznego ze środków publicznych w formie darowizny. Umowa może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata" (powtórzenie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy); 6) § 12, gdzie stwierdzono, iż "Podmiot realizujący zadanie publiczne, zobowiązany jest do wyodrębnienia w ewidencji księgowej środków na realizację zadania", o czym ustawodawca przesądził już w art. 16 ust. 5; 7) § 13 pkt 1-4, w których mowa o tym, że "Zarząd Powiatu dokonuje kontroli i oceny realizacji zleconego zadania a w szczególności: 1) stanu realizacji zadania, 2) efektywności, rzetelności i jakości wykonania zadania, 3) prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania, 4) prowadzenia dokumentacji określonych w przepisach prawa i w postanowieniach umowy", identycznie, jak w art. 17 ustawy; 8) § 14, w którym przyjęto, że "1. Dotowany podmiot zobowiązany jest do złożenia sprawozdania z wykonania zadania publicznego w terminie 30 dni po upływie terminu, na który została zawarta umowa. 2. Jeżeli umowa została zawarta na okres dłuższy niż rok kalendarzowy, sprawozdanie należy składać również w terminie 30 dni po zakończeniu każdego roku budżetowego", co stanowi powtórzenie istoty normy wynikającej z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy; 9) § 15, przesądzającego o tym, iż "1. Organizacje pozarządowe i inne podmioty, o których mowa w ustawie, mogą z własnej inicjatywy składać Zarządowi Powiatu oferty realizacji zadań publicznych. 2. Zarząd Powiatu rozpatruje celowość realizacji zgłoszonego zadania publicznego i w ciągu 2 miesięcy od daty złożenia oferty powiadamia oferenta o podjętej decyzji. W przypadku stwierdzenia celowości realizacji zadania publicznego informuje się składającego ofertę o trybie zlecania zadania publicznego w drodze otwartego konkursu ofert", powtarzającego w istocie idee wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Drugi rodzaj niedozwolonych choć swoistych powtórzeń zapisów aktów prawnych wyższego rzędu (w hierarchii źródeł prawa) wynika z zastosowanej – w zapisach § 1 pkt 3, 4, 5, 9 i 10, § 2, § 3, § 7 i § 20 Załącznika do zaskarżonej uchwały – techniki odesłań do przepisów: ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jednolity tekst – Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania zadania (Dz. U. Nr 193, poz. 1891). W ocenie Sądu, wskazanie w ten sposób przepisów wymienionych aktów prawnych stanowi w istocie nie odesłanie w ścisłym tego słowa znaczeniu, o którym mowa w § 155-160 Zasad techniki prawodawczej, lecz jedynie ich skrótowe, zbędne powtórzenie, skoro obowiązują one i bez takiego "odesłania" jako materia ustawowa (rozporządzeniowa), której jedynie uzupełnieniem (uszczegółowieniem) powinny być zapisy zakwestionowanego Programu. Analizowane w tym miejscu "odesłania" odnoszą się niekiedy do definicji ustawowych zawartych w ustawach (tak w przypadku § 1 pkt 3, 4, 5 i 10 Załącznika do zaskarżonej uchwały). O ile jednak – z dopiero co wywiedzionych powodów – można i tym "odesłaniom" postawić zarzut naruszenia § 137 Zasad techniki prawodawczej, chybiony jest sformułowany w skardze zarzut, iż doszło w tym wypadku także do naruszenia § 149 Zasad. Ten ostatni przepis przewiduje wszak zakaz formułowania w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa definicji ustalającej znaczenie określeń ustawowych, podczas gdy w rozważanych przypadkach Rada Powiatu J. wykorzystała jedynie w uchwale już obowiązujące definicje ustawowe, choć był to bez wątpienia zbędny zabieg. W wypadku § 8 Programu, w którym przyjęto, iż "Wybór ofert przeprowadzany jest przez Komisję Konkursowa. Komisję Konkursowa powołuje Zarząd Powiatu i określa regulamin jej pracy. W pracach Komisji mogą uczestniczyć przedstawiciele organizacji pozarządowych. Komisja konkursowa przy rozpatrywaniu ofert ocenia: 1) możliwość realizacji zadania przez oferenta, 2) przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania, 3) możliwość pozyskania środków finansowych z innych źródeł na realizację zadania" doszło do dwu rodzajów naruszeń prawa. Pierwsze polega na objęciu zakresem cytowanego przepisu regulacji z art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, modyfikując nieco – co jest niedozwolone – brzmienie przepisu, jaki został mu nadany z woli ustawodawcy. Ponadto, kompetencja do dokonania wyboru ofert został przekazana Komisji Konkursowej. Należy w związku z tym zgodzić się z organem nadzoru, iż z art. 5 ust. 3 ustawy wynika jedynie upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie chodzi o Radę Powiatu J.) do uchwalenia aktu o charakterze programowym. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje natomiast możliwości przeniesienia kompetencji na inne podmioty czy wyznaczania swoistych organów, które miałyby realizować te zadania. Trafnie zauważył Wojewoda D., że przepisy zamieszczone w § 8 Programu mają – przynajmniej w części – charakter przepisów kompetencyjnych i proceduralnych, w związku z czym ich zamieszczenie w ramach programu można byłoby uznać za dopuszczalne tylko wówczas, gdyby taką możliwość przewidział sam ustawodawca w przepisie upoważniającym do uchwalenia programu, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Zlecanie zadań i udzielanie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy, zwłaszcza z przepisami art. 6-18, w których normowane są także zasady i tryb przyznawania takich dotacji. Trzeba się także zgodzić z zapatrywaniem skarżącego, iż zagadnienia kompetencyjne związane z trybem realizowania współpracy z organizacjami pożytku publicznego należy rozstrzygać w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro wymienione w osnowie wyroku postanowienia Programu są sprzeczne z prawem należało stwierdzić ich nieważność, kierując się dyspozycja art. 147 § 1 p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatu.