III SA/Wr 662/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Asesor WSA Marcin Miemiec, Magdalena Jankowska- Szostak, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...], nr [...], a także postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] wznawiające postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącego; II. orzeka, że wszystkie orzeczenia wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Burmistrz Miasta K. wymeldował R. F. M. z pobytu stałego w K. przy ul. [...] [...]. W czasie pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego wymeldowany był reprezentowany przez kuratora, ustanowionego prawomocnym postanowieniem Sądu R. w K. – Wydział [...], z dnia [...]., sygn. akt: [...]. W piśmie datowanym na dzień [...]., adresowanym do Wojewody [...], a dotyczącym – jak to określił autor pisma – "decyzji z dnia [...]", R. M. wyjaśnił, że mieszka w S., zarzucił, że wnioskodawczyni w sprawie (jego była żona) o tym fakcie wiedziała (w związku z czym nie powinno być trudności z jego odnalezieniem), a wreszcie opisał powody, dla których opuścił mieszkanie, z którego został wymeldowany. Ostatni akapit wspomnianego pisma ma następujące brzmienie: "Wnioskuję o wstrzymanie i ponowne rozpatrzenie decyzji o wymeldowaniu." Pismo, o którym mowa zostało zakwalifikowane przez organ pierwszej instancji jako odwołanie i przekazane w związku z tym Wojewodzie do rozpatrzenia . W dniu [...]. Wojewoda [...] wydał dwa postanowienia, opatrując je identycznym numerem ([...]). W jednym postanowieniu organ drugiej instancji wstrzymał wykonanie pierwszoinstancyjnej decyzji, a w drugim – wznowił postępowanie zakończone ostateczną (w ocenie Wojewody) decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...]., traktując pismo zainteresowanego z dnia [...] jako "żądanie wznowienia postępowania" i wskazując jako przesłankę wznowienia okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, z czynnym, osobistym udziałem samego R. F. M., Burmistrz Miasta K. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której ponownie wymeldował zainteresowanego z miejsca pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Z osnowy tego orzeczenia wynika, że zostało ono wydane "na wniosek – Pani R. M.". W podstawie prawnej wskazano wyłącznie przepisy: art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych i art. 104 § 1 k.p.a. Ani w samym rozstrzygnięciu, ani w jego uzasadnieniu, organ pierwszej instancji w ogóle nie nawiązał do żadnego z przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania. Pierwszoinstancyjna decyzja z dnia [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] (Nr [...]), wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. M., z powołaniem się na przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Również z tego rozstrzygnięcia (i z jego uzasadnienia) nie wynika wcale, że zostało ono podjęte we wznowionym postępowaniu. R. M. zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., kwestionując zasadność swojego wymeldowania. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 tej samej ustawy, sąd administracyjny stosuje środki ustawowe w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż decyzje wydane przez organy meldunkowe obu instancji, a także poprzedzające ich wydanie postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] o wznowieniu postępowania, nie mogły być utrzymane w obrocie prawnym, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. Podstawowe naruszenie proceduralne, którego dopuściły się organy meldunkowe obu instancji polegało na niewyjaśnieniu charakteru pisma strony skarżącej z dnia [...]. Organ pierwszej instancji przyjął bezkrytycznie, że stanowi ono odwołanie od jego pierwotnej decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy zakwalifikował z kolei zawarte w tym piśmie żądanie – równie automatycznie – jako wniosek o wznowienie postępowania, uznając, że wspomniana decyzja stała się już rozstrzygnięciem ostatecznym. Tymczasem pismo to wyraża przede wszystkim niezadowolenie z pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Jego autor nawiązał co prawda do faktu reprezentowania go przez wyznaczonego w sprawie kuratora, lecz nie sformułował jednoznacznego zarzutu, iż nie brał bez własnej winy udziału w sprawie, ani – tym bardziej – nie wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę prawną swojego żądania, które zwerbalizował jako "wstrzymanie i ponowne rozpatrzenie decyzji o wymeldowaniu." Nie wskazał zatem w piśmie – wprost – przesłanki, która uzasadniałaby wznowienie postępowania. Podstawę taką sformułował dopiero Wojewoda [...] w swoim postanowieniu z dnia [...], oceniając charakter pisma strony z dnia [...] diametralnie odmiennie, niż to uczynił Burmistrz K. Skoro istniały wątpliwości co do charakteru pisma i co do zawartych w nim żądań, bezwzględną powinnością organów meldunkowych obu instancji było wyjaśnienie tych wątpliwości, poprzez wystąpienie do autora pisma o jednoznaczne sprecyzowanie, czy odwołuje się on od pierwszoinstancyjnego orzeczenia, czy też żąda for-malnego wznowienia postępowania. Należało przy tym wyjaśnić dodatkowo stronie – obowiązek taki wynika z art. 9 k.p.a. – że skuteczność obu żądań obwarowana została terminami (art. 129 § 2 i art. 148 k.p.a.). Dopiero sprecyzowanie żądania, w odpowiedzi na stosowne wezwanie organu, pozwoliłoby nadać jego pismu z dnia [...] dalszy, niewadliwy bieg. Ponieważ organ pierwszej instancji nie wykonał ciążącej na nim, opisanej powinności, uchybienie to powinien był naprawić Wojewoda [...], tym bardziej, że nie podzielił – co wynika z dalszych podjętych przez ten organ czynności – zapatrywania Burmistrza K. co do charakteru żądania strony. Dla uwypuklenia wagi zaniedbań, których dopuściły się – w dotychczas przedstawionym zakresie – organy meldunkowe, godzi się podkreślić, iż dopiero precyzyjne wyjaśnienie kwestii charakteru żądania zawartego w piśmie z dnia [...] pozwoliłoby bez żadnych wątpliwości przesądzić, czy decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna (co dopiero umożliwiałoby poprawne – w świetle art. 145 § 1 in principio k.p.a. – wznowienie postępowania), czy też jest nadal tylko orzeczeniem nieprawomocnym (gdyby zainteresowany jednoznacznie sprecyzował, że jego pismo jest odwołaniem), co z kolei w ogóle wykluczałoby możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania, przed rozpatrzeniem odwołania. W ocenie składu orzekającego, szeroko opisane zaniedbania organów wywołało następujący skutek: do tej pory nie można jednoznacznie przesądzić kwestii os-tateczności (względnie nieostateczności) decyzji z dnia [...]. Ta właśnie okoliczność miała decydujące znaczenie na wybór przez Sąd środka, potrzebnego do wyeliminowania i zarazem adekwatnego do stwierdzonych naruszeń prawa, jakich dopuściły się bez wątpienia organy w rozpoznawanej sprawie. Niezwłocznie trzeba bowiem skonstatować, że nawet w wypadku przyjęcia za prawidłowe zapatrywania Wojewody [...] o dopuszczalności wznowienia postępowania w rozpoznawanym wypadku, doszło i tak do kolejnych naruszeń procesowych, które wręcz wypaczyły wynik sprawy. Otóż organy przeszły do porządku nad specyfiką i celem instytucji wznowienia postępowania. A przecież chodzi w tym wypadku o jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji. Pierwszoplanowym celem wznowionego postępowania jest w związku z tym ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte wadami określonymi taksatywnie w art. 145 § 1 bądź w art. 145a k.p.a. Jeśli wady takie nie występują, organ prowadzący wznowione postępowanie zobligowany jest odmówić uchylenia decyzji weryfikowanej w tym postępowaniu (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a.). Natomiast dopiero wtedy, gdy organy wykażą istnienie którejkolwiek przesłanki wskazanej w wymienionych przepisach, uprawnione są do merytorycznej weryfikacji pierwotnego, ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Wznowione postępowanie jest zatem dwuetapowe w tym sensie, że bezwzględnym warunkiem wstępnym, umożliwiającym dopiero dokonanie ponownej merytorycznej oceny sprawy, jest uprzednie wykazanie przez organy, że zaistniała co najmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 lub w art. 145a k.p.a. (szerzej co do celu wznowienia postępowania zob. zwłaszcza uchwałę NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46 oraz B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 604-606). W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda nie pokusił się o przeprowadzenie – w sposób zgodny z prawem – oceny istnienia lub braku przesłanek wznowienia postępowania. Z uzasadnienia postanowienia Wojewody z dnia [...] wynika co prawda, że upatruje on przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale ocena taka, jako dokonana jeszcze przed formalnym wznowieniem postępowania, jest w ogóle niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50). Jeszcze raz należy bowiem z naciskiem podkreślić, że ocena istnienia (lub braku) podstaw do wznowienia postępowania może być dokonywana wyłącznie w ramach czasowych już wznowionego postępowania (por. powołany wcześniej komentarz B. Adamiak do art. 149, s. 605). Trzeba dodatkowo zwrócić uwagę, że ocena prezentowana przez Wojewodę w postanowieniu wznawiającym postępowanie jest powierzchowna. Ogranicza się do stwierdzenia, iż "organ II instancji za przyczynę wznowienia postępowania uznaje działalność organu I instancji, bowiem organ nie podjął czynności pozwalających na ustalenie miejsca pobytu strony według ostatniego miejsca czasowego pobytu, nie przesłuchał pełnoletniej córki strony, Pani A. M., nie wystąpił również do organu właściwego dla ostatniego miejsca pobytu czasowego strony lecz oparł się jedynie na oświadczeniu strony przeciwnej." Zupełnie natomiast pominięto okoliczność reprezentowania skarżącego przez kuratora wyznaczonego w tym celu przez sąd, tak jakby fakt ten nie miał żadnego znaczenia dla oceny, czy zainteresowany brał jednak udział w postępowaniu zakończonym wydaniem pierwotnej decyzji o wymeldowaniu z dnia [...]. Warto też zwrócić uwagę na to, iż również organ drugiej instancji oparł się bezkrytycznie na informacji samego skarżącego, że "otrzymał" on wspomnianą decyzję w dniu [...]., podczas gdy już z wcześniejszego pisma zainteresowanego (bez oznaczenia daty sporządzenia; data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej – [...].) wynika niedwuznacznie, że powziął on już znacznie wcześniej wiadomość o toczącym się postępowaniu o jego wymeldowanie. A przecież dokładne ustalenie, kiedy strona skarżąca "dowiedziała się" o decyzji z dnia [...]., może dopiero przesądzić o tym, czy zachowany został miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, zakreślony w art. 148 § 2 (w związku z § 1) k.p.a. Ponownego zaakcentowania wymaga przy tym, że precyzyjne ustalenie wszystkich zarysowanych dopiero co przez Sąd okoliczności i ich prawidłowa ocena powinny nastąpić dopiero w ramach wznowionego postępowania. Nie wystarcza powierzchowne ich zasygnalizowanie przez Wojewodę, i to wyłącznie w celu wykazania zasadności wznowienia postępowania, co – zważywszy wcześniejsze wywody – i tak pozostaje kwestią kontrowersyjną, przede wszystkim wobec niewyjaśnienia charakteru pisma z dnia [...]. Do jeszcze poważniejszych naruszeń doszło w momencie orzekania przez organy meldunkowe obu instancji w ramach wznowionego postępowania. Sposób załatwienia sprawy we wznowionym postępowaniu – w wypadku us-talenia przez organy, że zaistniały wadliwości zwykłego postępowania wskazane w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. – określony został w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Z przepisów tych wynika następująca alternatywa: 1) uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy; bądź 2) samo tylko stwierdzenie wydania pierwotnej decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie jednej z okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., których istnienie stanowi przeszkodę do uchylenia tej decyzji. Ten ostatni przepis przewiduje z kolei dwie przeszkody: a) okres (5-letni lub 10-letni), jaki upłynął od doręczenia lub ogłoszenia decyzji; oraz b) gdyby we wznowionym postępowaniu mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (pierwotnej). Żadnego z wymienionych wariantów nie zastosowały organy w rozpoznawanej sprawie. Zamiast rozwiązań przewidzianych w art. 151 § 1 pkt 2 i w § 2 (w związku z art. 146) k.p.a., organ pierwszej instancji wydał ponownie decyzję o wymeldowaniu skarżącego (nie uchylając przy tym pierwotnej decyzji z dnia [...].?!), a organ odwoławczy utrzymał w mocy takie rozstrzygnięcie (żaden z organów nie powołał się zresztą na przepisy art. 151 i 146 k.p.a.). Gdyby przyjąć (jak to uczynił Wojewoda [...]), że decyzja z dnia [...]. uzyskała rzeczywiście walor orzeczenia już ostatecznego, to w pełni uprawniony byłby w przedstawionej sytuacji zarzut, iż obie zaskarżone do Sądu decyzje "dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną", co z kolei – w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – pociągałoby za sobą rygor nieważności obu decyzji, których legalność była weryfikowana w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak – co wykazano we wcześniejszych wywodach niniejszego uzasadnienia – kwestia "ostateczności" decyzji z dnia [...] nie została jeszcze przesądzona w sposób nie budzący wątpliwości, skład orzekający Sądu nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji wydanych w ramach wznowionego postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skoro jednak wszystkie szczegółowo przedstawione uchybienia procesowe miały oczywisty wpływ na wynik sprawy, należało uchylić obie decyzje wydane w tym postępowaniu, a także samo postanowienie o wznowieniu (jako przedwczesne), kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. (I pkt wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt. II wynika natomiast z potrzeby uwzględnienia art. 152 tej samej ustawy. Kierunek rozstrzygnięcia Sądu obligować będzie organy do ponownego, niewadliwego już rozpatrzenia żądania strony skarżącej, zawartego w jej piśmie z dnia [...]. W tym celu organy powinny przede wszystkim: 1. wezwać autora do sprecyzowania charakteru wspomnianego pisma (wyjaśnić, czy stanowi ono odwołanie, czy też jest podaniem o wznowienie postępowania), z uprzedzeniem o znaczeniu terminów, zakreślonych dla obu instytucji (powinność ta wynika z art. 9 k.p.a.); 2. jeżeli rzeczywistym zamiarem strony było zakwestionowanie decyzji z dnia [...] w ramach nadzoru instancyjnego, konieczne będzie rozpatrzenie pisma jako odwołanie; 3. jeśli natomiast zainteresowany jednoznacznie oświadczy, że pismo o którym mowa należy traktować jako podanie o wznowienie postępowania, konkretyzując przy tym podstawę takiego żądania, trzeba będzie w pierwszej kolejności przesądzić kwestię terminowości tego żądania, w świetle art. 148 k.p.a.; 4. ewentualne przesądzenie, że wniosek jest terminowy, spowoduje konieczność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast odmienna ocena powinna spowodować odmowę wznowienia, w trybie art. 149 § 3 k.p.a.; 5. w ramach – ewentualnie – wznowionego postępowania, rzeczą organów będzie przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście zaistniała wada, którą zainteresowany powołał jako uzasadnienie podania o wznowienie (w tym zakresie należy poddać ocenie wszystkie okoliczności, w tym także to, że zainteresowany był formalnie reprezentowany przez kuratora w toku postępowania, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...]; 6. o ile postępowanie wyjaśniające nie wykaże istnienia podstawy do wznowienia postępowania, należy wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.; 7. jeśli natomiast organy ustalą istnienie takiej podstawy, sprawę należy załatwić w sposób wskazany w art. 151 § 1 pkt 2 albo w art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a.