III SA/Wr 662/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. I. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę. I Zaskarżona decyzja, opisana w sentencji niniejszego wyroku, została wydana w następujących okolicznościach. 1. W 2010 r. M.S. rozpoczęła realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 2 ("Rolnictwo ekologiczne"), w wariancie 2.10. – "Uprawy sadownicze i jagodowe" (w okresie przestawiania), na powierzchni [...] ha. Z tego tytułu otrzymała płatność rolnośrodowiskową na 2010 r. w pomniejszonej wysokości (do powierzchni [.] ha), w kwocie [...] zł, a na rok 2011 – do tej samej, deklarowanej powierzchni – w wysokości [...] zł. Środki te zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę. 2. W dniu [...] maja 2012 r. ta sama osoba złożyła wniosek kontynuacyjny (na 2012 r.), tym razem do powierzchni [...] ha. W związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego, skarżący (w niniejszej sprawie) wstąpił do toczącego się postępowania, w ramach którego złożył formalne oświadczenie o kontynuacji realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez M.S. W tej sytuacji organ pierwszej instancji przyznał mu płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 r., do zadeklarowanej powierzchni, w wysokości [...] zł na realizację pakietu 2, wariant 2.10. Również ta kwota została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez zainteresowanego. 3. W dniu [...]maja 2013 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w ramach pakietu 2 ("Rolnictwo ekologiczne"), w wariancie 2.9. – "Uprawy sadownicze i jagodowe" (dla których zakończono w okres przestawiania), do powierzchni [...] ha. 4. W okresie od 8-11 lipca 2013 r. przeprowadzono w gospodarstwie skarżącego kontrolę na miejscu. Ze sporządzonego raportu wynika, że na działkach rolnych oznaczonych literami: A, B, C, D oraz E stwierdzono nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (kod E7), następnie – to, iż materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (kod E2), a także prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepsza wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (kod E6). Podobnych ustaleń co do minimalnej obsady drzew i krzewów dokonała także jednostka certyfikująca – dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] i [...] braki w obsadzie wynosiły powyżej 80 %, natomiast dla działki ewidencyjnej nr [...] braki w obsadzie wynosiły około 50 %. 5. Uwzględniając wykazane nieprawidłowości Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "BP" oraz "ARiMR" lub "Agencja") w Głogowie odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. 6. Następnie, po formalnym wszczęciu postępowania, ten sam organ wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję nr [...], w której ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w globalnej wysokości [...] zł, na którą składają się płatności przyznane i przekazane skarżącemu (i jego poprzedniczce prawnej) za lata 2010, 2011 i 2012. Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego (w dalszych wywodach: "OR") we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania strony. II W pierwszej części własnych rozważań (s. 3-8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), po opisaniu stanu faktycznego sprawy, organ wyższego stopnia przytoczył podstawy prawne podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. W tym zakresie przywołano następujące normy: • art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Riolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.); • art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., zwanej dalej "ustawą o Agencji"); • § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, § 39 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, § 45 i § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm., dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r."); • § 9 ust. 2, § 27 ust. 1 § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej – "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.", które – zdaniem organu odwoławczego – miało w sprawie zastosowanie na podstawie postanowień § 50 ust. 3 rozporządzenia rolno środowiskowego z 2013 r.; • art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. U. UE. L. 2006.368.15 ze zm. (dalej – rozporządzenie Nr 1974/2006). Dokonując oceny sprawy na kanwie wskazanych uregulowań, Dyrektor OR Agencji podkreślił w pierwszej kolejności, iż wedle postanowień § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 2 (warianty 9-12), na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., może realizować ten program stosownie do przepisów tego właśnie rozporządzenia. Warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w przypadku pakietu 2 określa § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r., który to przepis przewiduje – między innymi, w punkcie 3 – możliwość dotowania działek użytkowanych jako "3) sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunku wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego – w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego". Załącznik nr 3 do tego samego rozporządzenia przewiduje ponadto następujące wymagania w odniesieniu do wariantu 9-12 w pakiecie 2: wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz przeznaczenie uzyskanego plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub przetwórstwa oraz utrzymywanie minimalnej obsady drzew (w przypadku jabłoni domowej – 125 szt./ha dla podkładki silnie rosnącej). Zdaniem organu odwoławczego, wcześniej opisane nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu, uzasadniały odmowę przyznania płatności na 2013 r., w świetle regulacji przyjętej w § 27 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. i postanowień załącznika nr 7 do tego aktu prawnego. Natomiast zwrot przyznanej wcześniej płatności rolnośrodowiskowej znajduje uzasadnienie w dyspozycji § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., skoro stwierdzono, że strona nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dyrektor OR ARiMR nie dopatrzył się w sprawie żadnych okoliczności, które skutkowałyby możliwością ewentualnego odstąpienia od zwrotu płatności przyznanych na lata 2010-2012, o których mowa w § 39 ust. 4 pkt 1 i w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., a także w art. 47 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 (s. 7-10 uzasadnienia). Organ wyższego stopnia, uznał tez za nieuzasadnione zarzuty odwołania rzekomego naruszenia przez Kierownika BP przepisów procesowych. W końcowej części uzasadnienia drugoinstancyjnej decyzji (s. 10-12) Dyrektor OR Agencji przedstawił sposób obliczenia kwoty udzielonych płatności przypadającej do zwrotu i poinformował o zasadach naliczania odsetek zwłoki od tej należności. III W terminowej skardze do tutejszego Sądu profesjonalny pełnomocnik strony zażądał: uchylenia decyzji organów administracji rolnej obu instancji, wydanych w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i zasądzenia kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez utrzymanie w mocy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, mimo że istniały powody do jego uchylenia, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem art. 7 w związku z art. 81 k.p.a., skutkującym pozbawieniem skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: • art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji – poprzez uznanie, iż wszczęcie postepowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nastąpiło prawidłowo, podczas gdy nadal w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności, które nie zostały wyeliminowane w trybie wznowienia postepowań, w ramach których orzeczenia te zostały wydane, • § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. – poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie za organem pierwszej instancji, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej z uwagi na niespełnienie przez niego innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, to znaczy – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. "a" rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., który nie obowiązywał w dacie wydania ani decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania płatności na rok 2013, ani w momencie orzekania o kwocie nienależnych płatności przypadającej do zwrotu (rozporządzenie z 2009 r. utraciło moc z dniem 15 marca 2013 r.). IV W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zakwestionowany akt odpowiada prawu, skład orzekający zobligowany został do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady sądowej weryfikacji orzecznictwa organów administracji publicznej, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. VI Podniesiony w skardze zarzut procesowy nie znajduje żadnego uzasadnienia w dokumentacji sprawy, z której wynika, że – wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącego – nie został on wcale pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w sprawie, przed podjęciem rozstrzygnięcia. Już w zawiadomieniach o wszczęciu postepowania administracyjnego w niniejszej sprawie (pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] marca 2014 r.) organ pierwszej instancji pouczył stronę o przysługującym prawie wglądu do akt, a także o możliwości składania wyjaśnień i dowodów mających znaczenie dla toczącego się postępowania. Skarżący nie skorzystał z tego prawa. Ponadto, pismem datowanym na dzień [...] czerwca 2014 r. ten sam organ poinformował zainteresowanego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszenia żądań. Pismo, o którym mowa, zostało skutecznie doręczone zainteresowanemu w trybie art. 44 k.p.a. marginalnie wypada jedynie wspomnieć, że obecnie omawiany, bezzasadny zarzut skargi został wcześniej rozważony w uzasadnieniu decyzji podjętej w drugiej instancji. VII Natomiast w nawiązaniu do pierwszego z wyeksponowanych zarzutów rzekomego naruszenia przez organy prawa materialnego godzi się wyjaśnić, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym został już ugruntowany pogląd co do tego, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2008 r. o Agencji może się toczyć bez konieczności uprzedniego wyeliminowaniu z obrotu decyzji przyznającej płatność. Dobitnie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. (II GSK 893/13; LEX Nr 1495496), stwierdzając, iż "Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 73 rozporządzenia Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się ze zniesieniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność". Podobne stanowisko wyrażono również w wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 lipca 2014 r. (III SA/Wr 264/14; LEX Nr 1502443), przyjmując w nim, że postępowanie prowadzone w trybie wspomnianego przepisu jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym (teza 1), uznając dodatkowo za niezasadną argumentację, wedle której koniecznym warunkiem wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie (w trybie przepisów o wznowieniu postępowania), ostatecznych decyzji przyznających płatności (teza 2). Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela dopiero co zaprezentowane poglądy, przyjmując je za własne. VIII Kolejnego, dobitnego zaakcentowania wymaga, iż uzasadnienia dla zastosowania w rozpoznawanym przypadku § 9 ust. 2 pkt 3 lit. "a" rozporządzenia rolnośro-dowiskowego z 2009 r. trafnie upatrują organy w normie prawnej, jaką można zdekodować z postanowienia wynikającego z postanowienia § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporzą-dzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w świetle którego rolnik, który podjął zobo-wiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 2 (warianty 9-12), na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), może realizować ten program stosownie do przepisów tego właśnie rozporządzenia. Przepis § 50 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. przewiduje przy tym wprost, że "jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009" (celowe podkreślenie Sądu). Zdaniem składu orzekającego, skala uchybień stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego (szczegółowo opisanych w części I pkt 4 niniejszego uzasadnienia, a niekwestionowanych przez skarżącego), w pełni uzasadniała odmowę przyznania zainteresowanemu płatności na rok 2013, jak i wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie przyznanych płatności rolnośrodowiskowych przypadających do zwrotu. IX W ramach dodatkowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ponad zarzuty autora skargi (na podstawie art. 134 1 p.p.s.a.), skład orzekający Sądu w pełni aprobuje stanowisko Dyrektora OR ARiMR o braku w sprawie okoliczności, które – w świetle rozwiązań przyjętych w przepisach: § 39 ust. 4 pkt 1 i w § 45 rozporządzenia rolnośrodowi-skowego z 2013 r., a także w art. 47 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 – uzasadniałyby ewentualne odstąpienie od żądania zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. W pełni podzielić należy wyniki szczegółowej analizy przywołanych norm, dokonanej w tym zakresie przez organ odwoławczy. X Skoro zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem Sąd Był zobligowany do oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.