III SA/Wr 663/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej nr A I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że wymienione w punkcie I decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] odmówiono P.i B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe P. B., wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej nr A (W., trasa: P. – P. G. – S. Z. – P.G.). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. P.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie: - art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265, zwana także dalej u.t.d.) poprzez odmowę wydania zezwolenia, gdy projektowaną linię obsługuje jeden przewoźnik - B sp. z o.o., a projektowana linia nie stanowi zagrożenia dla istniejących linii, - art. 22a ust. 3 i ust. 5 u.t.d., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy bez wymaganej w tych przepisach aktualnej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, bowiem w chwili wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy ta analiza, znajdująca się w aktach sprawy, była starsza niż rok, a tym samym naruszono wymagania art. 22a ust. 3 i ust. 5 u.t.d., - art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczanie działalności gospodarczej wnioskodawcy i odmowę wydania mu wnioskowanego zezwolenia, - art. 6, art. 7 , art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwie ustalenie stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie odpowiednich działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistego stanu rzeczy oraz wykazania istnienia rzeczywistego zagrożenia. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na nieaktualnej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób w W., a ponadto zlekceważył pozytywną dla wnioskodawcy opinie Federacji Konsumentów z dnia [...] r., - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na tym, że organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń w sprawie i nie dokonał ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę wskazane naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Dyrektora Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz skonkretyzowano zarzuty. W kwestii naruszenia zasady dwuinstancyjności stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało własnych ustaleń w sprawie. Do uznania dochowania zasady dwuinstancyjności nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by organ odwoławczy rozpatrzył sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie, by rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Na tę okoliczność skarżący powołał tezy orzeczeń sądów administracyjnych. Według skarżącego zakwestionowane rozstrzygnięcie II instancji nie odpowiada tym wymogom. Ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Organ II instancji nie dokonał własnej analizy sprawy. Jedynie stwierdził, że organ I instancji dokonał takiej analizy. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania. Stwierdził tylko ich bezzasadność. Tymczasem to wnioski w decyzjach organów obu instancji mają taki charakter. Są bowiem bezpodstawne. Skarżący stwierdził, że linia autobusowa [...], której dotyczy wniosek, jest od dnia [...] r. obsługiwana wyłącznie przez jednego przewoźnika - B sp. z o.o. (dalej także B). Linia ta była obsługiwana także przez drugiego, prywatnego przewoźnika, posiadajacego zezwolenie czasowe, do [...] r. Zachodzi więc wyjątek wymieniony w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) u.t.d., bezwzględnie zabraniający organowi orzekającemu wydania decyzji odmownej. Podane w decyzji organu I instancji na stronie 3-5 linie nr [...] (B) nie są liniami pokrywającymi się z linią nr [...]. Pokrywają się one z linią [...] niewielkimi fragmentami. Nie zmienia to faktu, że linia [...] jest obsługiwana tylko przez B. Występuje więc monopol jednego przewoźnika. Potwierdza fakt, że linie nr [...] są obsługiwane tylko przez [...]. Pozostałe linie, tj. nr [...], także są obsługiwane przez B wraz z innymi przewoźnikami, pośród których jest skarżący. Linie nr [...] pokrywają się z linią nr [...] tylko w nieznacznym zakresie. Skarżący zwrócił uwagę, że analiza badań potoków z 2011 r., na które powołują się organy obu instancji, potwierdza monopolistyczną pozycję B. Udział tej spółki miejskiej w przewozie pasażerów wynosi 81% wszystkich przewiezionych pasażerów na terenie Miasta W. oraz S. Z. Przewoźnicy prywatni obsługują tylko 16% ruchu pasażerskiego. Nieznaczną liczbę pasażerów przewożą linie centrów handlowych (3%). Zaskarżona decyzja wzmacnia więc monopol B w przewozach pasażerskich na terenie miasta i ogranicza konkurencję. Może to w dłuższym okresie czasu spowodować pogorszenie jakości przewozów i wzrost cen. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza konstytucyjną swobodę działalności gospodarczej, bowiem pozbawia wnioskodawcę możliwości wykonywania działalności gospodarczej na wnioskowanej linii. Na temat dopuszczalności i znaczenia konkurencji w działalności gospodarczej skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Stosownie do art. 22a u.t.d., podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, szczególnie co do zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Według art. 22a ust. 5 analizę przeprowadza się co najmniej raz w roku. Niezasadne jest zatem oparcie rozstrzygnięć organów obu instancji na podstawie badania "potoków pasażerskich" z 2007 r. i 2011 r. Od tych badań minął już 1 rok. Stąd są one nieaktualne. Według skarżącego organy obydwu instancji powołując się na deficytowość komunikacji organizowanej przez Gminę W. nie wzięły pod uwagę, że z tych badań potoków pasażerskich wynika, że główną tego przyczyną jest obsługiwanie tych linii zbyt wielkimi autobusami przez operatora publicznego i zbyt rzadkimi kontrolami biletów w tych autobusach. Firma badająca potoki na stronie 153 i 157 analizy z 2011 r. zaleciła operatorowi publicznemu wprowadzenie mniejszych autobusów oraz przeprowadzanie większej ilości kontroli w autobusach miejskich. Z badań wynika, że problemem na terenie miasta nie jest konkurencja wśród przewoźników, której faktycznie nie ma, bo monopol w zasadzie posiada B lub zbyt duża liczba przewoźników, lecz nieprzystosowanie operatora publicznego do aktualnych potrzeb rynku usług przewozowych. Skarżący działa na rynku przewoźników miejskich jako indywidualny przedsiębiorca i jako partner w spółce jawnej. Stąd wie, że linie przewozowe na terenie miasta są dochodowe. Straty operatora publicznego w działalności przewozowej wynikają być może ze złego zarządzania spółką. Skarżący wskazał, że organ I instancji na stronie 14 decyzji podał błędne dane zapełnienia pojazdów linii [...]. Z badań potoków w 2011 r. wynika, że maksymalne wykorzystanie miejsc w linii [...] u operatora publicznego wyniosło 92% (str. 91-93 badań), u przewoźnika prywatnego 96% w dni robocze, 86% w soboty i 64 % w niedziele. Dla linii [...] - u operatora publicznego wyniosło 86%, u przewoźnika prywatnego 127% w dni robocze, 109%) sobota i 96 % niedziela. Nie wiadomo więc, skąd organ I instancji wziął dane o zapełnieniu na poziomie 47 % w dzień roboczy. Przyjęcie przez ten organ błędnych danych o zapełnieniu w autobusach na linii A spowodowało, że wyliczenia organu co do rentowności należy uznać za wadliwe. W świetle orzecznictwa sądowego natomiast "Dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2010 r. III SA/Wr 375/2009). Skarżący podkreślił, że mimo zwrócenia w odwołaniu uwagi na wadliwość wyliczeń organu I instancji, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszo- instancyjną, nie odnosząc się w tym zakresie do zarzutów odwołującego. Organ ten nie sprawdził prawidłowości wyliczeń organu I instancji. Stopień wykorzystania miejsc na linii [...], ustalony w badaniach potoków pasażerskich (str. 92) dowodzi, że linia [...] jest jedną z najbardziej popularnych w mieście, maksymalnie obciążoną (prawie 100%). Prawie 100% zapełnienie miało miejsce w czasie, gdy linie obsługiwało dwóch przewoźników, czyli B oraz przewoźnik prywatny. Z badań potoków wynika, że przewoźnik prywatny na linii [...] przewoził dziennie 2052 pasażerów, w sobotę - 1248 pasażerów, w niedzielę - 883 pasażerów, przewoźnik publiczny natomiast na tej linii przewoził 4425 pasażerów. Od [...] r. na tej linii nie działa już przewoźnik prywatny. W jeszcze w większym stopniu zwiększyło to liczbę pasażerów na tej linii i konieczność "zagospodarowania" pasażerów (prawie 2052 dziennie), korzystających z przewoźnika prywatnego. Linia [...] nie jest obsługiwana przez przewoźnika publicznego w soboty i niedziele (wynika to z badań potoków z roku 2011 r.). Skarżący stwierdził, że z badań potoków wynika, że linia [...] i linia [...] - są jednymi z najbardziej dochodowych linii w W. Organy I i II instancji nie wystąpiły do innych przewoźników o wydanie opinii, czy wydanie zezwolenia wnioskodawcy będzie stanowiło dla nich jakieś zagrożenie ekonomiczne. Zdaniem skarżącego nie ma więc przeciwwskazań, aby skarżącemu wydać wnioskowane zezwolenie, w szczególności, że planowana linia otrzymała pozytywną opinie Konfederacji Konsumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że Kolegium nie rozpatrzyło sprawy. Poczyniło ono ustalenia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dokonało jego merytorycznej i prawnej oceny. Wynika to z treści uzasadnienia decyzji składającego się z części ustalającej stan faktyczny i z rozważań prawnych wraz z merytoryczną oceną dowodów. Wbrew twierdzeniu skarżącego proponowana linia komunikacyjna [...] pokrywa się w większości z liniami [...] obsługiwanymi przez różnych przewoźników. W zakresie pozostałych przebiegów linii proponowana linia [...] przebiegałaby po tej samej trasie w wielkościach wskazanych w Analizie sytuacji rynkowej (...). Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że jeden z przewoźników, tj. B, ma monopolistyczną pozycję. Z Analizy wynika, że wielu przewoźników wykonuje przewozy w W. Organ nie ma natomiast wiedzy o toczącym postępowaniu w sprawie tworzenia monopolu przez któregokolwiek przewoźnika. Z postępowania dowodowego organu I instancji wynika, że w wyniku wydania wnioskowanego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii [...]: a) operator publiczny oraz przewoźnicy nie będą mogli wykonywać przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zaświadczeniu oraz w zezwoleniach i warunkach, na jakich zezwolenia zostały wydane, z uwagi na to, że istniejące linie komunikacyjne mają wyznaczone przystanki wspólne z przystankami zaproponowanymi dla linii nr [...]; będzie to skutkować zwiększeniem liczby zatrzymań na przystankach, a zbliżone czasy odjazdów od 1-5 min spowodują, że kierowcy będą blokować wjazd i wyjazd z zatok autobusowych, co stanowić będzie zagrożenie regularności wykonywanych przewozów i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, b) nastąpi obniżenie jakości usług świadczonych przez operatora i przewoźników, którzy nie będą wykonywać przewozów punktualnie, c) nastąpi pogorszenie jakości świadczonych usług dla pasażerów-pasażerowie z bagażem, wózkami inwalidzkimi, inwalidzi będą musieli w bardzo krótkim czasie wsiadać i wysiadać z autobusu, d) nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym - autobusy będą się zatrzymywać poza przystankiem, co stanowić będzie zagrożenie dla uczestników ruchu kołowego oraz dla zdrowia i życia pasażerów, którzy będą musieli wsiadać do autobusu lub wysiadać z niego na jezdni, a nie z chodnika/na chodnik, e) Gmina nie będzie mogła prawidłowo realizować jej zadania ustawowego i dostosowywać, zmieniać kursów operatora do potrzeb mieszkańców (dot. to jednego z głównych ciągów komunikacyjnych miejskich, ze Śródmieścia przez S.Z. do osiedli/dzielnic P. G. i P. oraz do osiedli S. i L. oraz z W. do S. Z.), f) nastąpi zagrożenie ekonomiczne dla istniejącego systemu transportu zbiorowego w gminie. Wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linię komunikacyjną nr [...], która w swoim przebiegu pokrywa się z istniejącymi liniami komunikacyjnymi, wpłynie na obniżenia wysokości opłat uiszczanych przez pasażerów na korzystanie z już istniejących linii, wpłynie na zwiększenie deficytu w komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę W., wpłynie na zmniejszenie dochodu prywatnych przewoźników, g) nastąpi zwiększenie natężenia ruchu na głównym ciągu komunikacyjnym W. i S. Z., gdzie już aktualnie przewozy w godzinach szczytu wykonywane są z częstotliwością 2-3 minut. Zarzut nierozpatrzenia w całości odwołania jest więc bezzasadny. Organ odniósł się bowiem do najważniejszych zarzutów odwołania, a do pozostałych poprzez ogólną konkluzję, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. Dotyczy to też zarzutu o przytoczeniu danych dotyczących zapełnienia pojazdów linii [...]. Skarżący powołuje się na tekst na s. 91-93 Badań rozdziału 4. Organ I instancji natomiast powołał dane z rozdziału 6.2 Badań. Rentowność linii nie wynika z danych na s. 92 Badań potoków pasażerskich. Analiza rentowności zawarta jest w dziale rozdziale 9.6 w powiązaniu z danymi uzyskanymi z działu 5. Z tego wynikają odmienne wnioski skarżącego. Do wniosku skarżącego Federacja Konsumentów nie wniosła natomiast zastrzeżeń, a nie, jak twierdzi skarżący, że jego wniosek otrzymał pozytywną opinię. Nie było to jednak wiążące stanowisko dla organów orzekających. Kolegium nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze wniosło zatem o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jes sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia jeśli stwierdzi co najmniej jedno z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z następujących powodów. Według art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez burmistrza albo prezydenta miasta. Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym jes podstawą do działania organu w trybie uznaniowym. Oznacza to, że organ administracji publicznej rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych może wydać zarówno decyzję pozytywną dla strony, jak i negatywną - odmowną. Zgodnie z art. 22a ust. 2 ustawy o transporcie o drogowym, organ administracji publicznej właściwy do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym może odmówić udzielenia lub zmiany powyższego zezwolenia w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: 1) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a); 2) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b); 3) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. c); 4) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d). Podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, szczególnie w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób (art. 22a ust. 3 ustawy). Z akt sprawy wynika, jak trafnie wskazuje skarżący, że organ I instancji przed wydaniem decyzji wykorzystał analizę nieaktualną. Jest to niezgodne z dyspozycją art. 22a ust. 5 ustawy, który stanowi, że organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku przeprowadza analizę, o której mowa w ust. 3, z uwzględnieniem między innymi: - istniejącej komunikacji, w tym rodzajów pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowania do potrzeb społecznych, - dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf, - przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych. Przepis art. 22a ust. 5 w zw. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) stanowi, że bez pełnej analizy sytuacji rynkowej co do przewozu osób organ nie może odmówić wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na zaplanowanej przez wnioskodawcę linii komunikacyjnej. W przeciwnym wypadku rozstrzygnięcie organu jest nieuzasadnione, dowolne, nie mające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt sprawy – sporządzonych stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – powinno wynikać, z jakich ewentualnie powodów projektowana linia przewozów regularnych będzie zagrożeniem dla istniejących już linii komunikacyjnych. Organ stwierdził w odpowiedzi na skargę, że odniósł się do najważniejszych zarzutów skarżącego. Sąd zwraca jednak uwagę na to, że organ nie odniósł się do spornej kwestii zakresu pokrywania się o przebiegu linii [...] z innymi liniami komunikacji zbiorowej. Według organu jest to pokrycie w znacznej części, a według skarżącego w niewielkiej. Kluczową sprawą dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, że według skarżącego linię A obsługiwał w czasie wydawania decyzji I i II instancji jedynie przewoźnik publiczny, czyli B. Organ II instancji także się nie odniósł do tej kwestii. Sąd wskazuje w tym kontekście, że zgodnie z powołanym art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit.a) ustawy, organ właściwy w rozpatrywanej sprawie może odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym tylko wtedy, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Nie dotyczy to jednak sytuacji, kiedy taka linia jest obsługiwana tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Od wyjaśnienia tej kwestii zależy prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja prezydenta miasta w istocie ogranicza się do stwierdzenia, że występuje zagrożenie dla linii już istniejących. Ma tego dowodzić zestawienie częstotliwości kursów i godzin odjazdów pojazdów należących do przewoźników aktywnych na lokalnym rynku przewozów pasażerskich. Nie wystarczy to jednak do podjęcia merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy ustawa o transporcie drogowym wymaga analizy aktualnej sytuacji rynkowej. Takich wymogów nie spełnia wybiórcze uzasadnienie decyzji organu I instancji, zawierające nieaktualne dane z analizy sytuacji rynkowej z argumentacją, że proponowane kursy na linii [...] będą kolidowały z kursami innych przewoźników. Według orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, ograniczający zasadę wolności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle. Można go zastosować tylko w sytuacjio, gdy zostaną udowodnione rzeczywiste zagrożenia finansowe lub organizacyjne dla istniejących linii komunikacyjnych. Samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08). W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego w stopniu pozwalającym na prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie dokonano rzetelnej analizy okoliczności dających podstawę do zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Stąd decyzje obydwu instancji Sąd uznał za wadliwe. Dokonana przez Sąd ocena sprawy prowadzi do wniosku, że wydanych decyzji nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Należy tu też wskazać przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, według którego podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Biorąc to pod uwagę Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje obydwu instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.