III SA/Wr 665/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Marcin Miemiec, Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] marca 2014 r., nr [...]; II. określa, że wymienione w punkcie I decyzje nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie:[...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym nakazano stronie skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w km [...] strona prawa i strona lewa w mieście L., A.L.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że orzeczony decyzją organu pierwszej instancji obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego polegał na rozbiórce barier w chodnikach i w pasie zieleni pomiędzy jezdnią a chodnikiem oraz odbudowę nawierzchni naruszonych chodników w istniejącej technologii. Zgodnie z definicją pojęcia pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest nim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zakaz ten nie ma jednakże charakteru bezwzględnego, albowiem ustawa dopuszcza przypadki i zasady zastosowania odstępstw. Odstępstwa te mają jednak zawsze zastosowanie jednostkowe, indywidualne, o czym stanowi art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Istotnym jest, że zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi jest sankcjonowane wymierzeniem przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej lub nałożeniem obowiązku restytucji pasa drogowego. W rozpoznawanym przypadku, decyzją organu pierwszej instancji, orzeczono o samowolnym zajęciu pasa ruchu drogowego drogi wojewódzkiej, co w ocenie tego organu pociągało obowiązkiem przywrócenia go do stanu poprzedniego. Przedmiotem sporu jest w sprawie kwestia kategorii przedmiotowej drogi publicznej na której dokonano umieszczenia barier w chodnikach i w pasie zieleni, w związku z faktem oddania do użytkowania tzw. [...] L.. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest zatem niezbędne dla oceny czy Gmina Miejska L. była uprawniona do dokonania instalacji barierek w pasie ruchu drogowego, w ramach sprawowanego zarządu drogą gminną, czy te działania Gminy zostały podjęte na terenie obcym, tj. w pasie drogowym drogi wojewódzkiej, w odniesieniu do której wyłącznie uprawnionym do tego rodzaju czynności jest Zarząd Województwa D. jako zarządca drogi. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta stanowi lex specjalis w stosunku do ogólnych zasad i trybu zaliczania, jak i jednoczesnego pozbawiania i zaliczania dróg do określonej kategorii dróg publicznych, ustalonych przepisami tej ustawy. Jak wynika z treści art. 10 ust. 5 ustawy, pozbawienie odcinka drogi określonej kategorii i jednoczesne zaliczenie go do kategorii drogi gminnej następuje w tym przypadku z mocy prawa, z chwilą oddania do użytkowania zastępującego go, nowo wybudowanego odcinka drogi. Regulacja ta, dla osiągnięcia przewidzianego nią skutku, nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu lub dokonania innej czynności przez właściwych zarządców dróg. Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] października 2009 r. Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Gminie Miejskiej L. na budowę dla inwestycji pod nazwą "Budowa [...]miasta L.". Inwestycja ta obejmowała m. in. Budowę drogi gminnej oraz dróg dojazdowych i ich odwodnienia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "inwestycja ta została zrealizowana w roku [...] siłami własnymi Gminy Miejskiej L. jako droga gminna, tj. bez stosownych porozumień z Województwem D.m, czy też bez jakiegokolwiek dofinansowania ze strony Samorządu Województwa D.. W ocenie organu odwoławczego przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych skutek w postaci pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości L. – A.L. tej kategorii i zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych w związku z oddaniem do użytkowania tzw. [...]L.a nie nastąpił. Zwrócono uwagę, że tzw. [...]L.a została wybudowana i zrealizowana przez Gminę jako droga publiczna kategorii gminnej. Realizacja tej inwestycji drogowej odbyła się bez inicjatywy i udziału ze strony zarządcy dróg wojewódzkich. Z tego wynika, że zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] nie wyrażał woli, ani nie miał zamiaru zastąpienia tej drogi odcinkiem tzw. [...]L.a, jak również nie był zainteresowany pozbawieniem tego odcinka drogi wojewódzkiej tej kategorii i uzyskaniem przez nią statusu drogi gminnej. Zrealizowanie wymienionej inwestycji drogowej nie prowadziłoby do sytuacji dublowania się odcinków dróg tej samej kategorii, gdyż zarządca drogi wojewódzkiej nie pełnił roli inwestora czy podmiotu zainteresowanego realizacją tzw. [...], której celem było przejęcie ruchu drogowego z A.N.. W ocenie organu II instancji, regulacja art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w zamiarze ustawodawcy, miała mieć zastosowanie w sytuacji, w których zarządca dróg określonej kategorii miałby zarządzać dwoma drogami tej samej kategorii i mającymi spełniać tę samą funkcję dla lokalnego ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju okoliczność nie miała miejsca, albowiem tzw. obwodnica południowa L.a została zrealizowana przez zarządcę dróg gminnych. Za błędne uznało również Kolegium założenie, że oddanie do użytkowania [...]spowodowało, iż A.L. straciła status drogi wojewódzkiej nr [...] i uzyskała status drogi gminnej. Skutkowałoby to utratą przez zarządcę dróg wojewódzkich zarządu tą drogą bez jakiejkolwiek rekompensaty w postaci uzyskania zarządu nad inną drogą w miejscowości L.. Zarówno bowiem [...]jak i A.L. stanowiłyby drogi kategorii gminnej. Konsekwencją powyższego jest to, że oddanie do użytku [...]nie pozbawiło statusu drogi wojewódzkiej w jej dotychczasowym przebiegu, a to oznacza, że strona skarżąca zajmując pas drogowy drogi wojewódzkiej działała samowolnie, albowiem nie uzyskała wymaganego prawem zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Sam fakt umieszczenia w jej przebiegu barier nie jest w sprawie kwestionowany, co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W skardze na tę decyzję domagając się jej uchylenia i uchylenia również decyzji organu I instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że droga przy A.N. nie zmieniła swojej kategorii i nie stała się drogą gminną, naruszenie art. 36 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, organ I instancji w osobie Kierownika Oddziału Uzgodnień Drogowych w D. Służbie Dróg i Kolei był kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia, a także że Zarząd Województwa D., w którego imieniu działał ten był zarządcą drogi i jako taki mógł orzec o przywróceniu stanu poprzedniego drogi, art. 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż Prezydent Miasta L.a nie miał kompetencji w celu ochrony bezpieczeństwa pieszych i zapobieżenia wypadkom na odcinku drogi przy A.N.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzyskanie przez gminę możliwości skierowania uciążliwego ruchu tranzytowego inną trasą i pozostawienie drogi lokalnej do użytku miejscowego poruszone zostało w wyroku TK z 6 września 2005 r. (sygn. K 46/04). Okoliczność przejęcia przez obwodnicę południową ruchu znacznej ilości pojazdów, tym tranzytu, została wykazana prowadzonymi przez 3 lata badaniami natężenia ruchu na nowej drodze. Podniesiono, że nastąpiło to mimo braku zmiany dotychczasowych oznakowani dróg. Odnosząc się do zastosowanej przez SKO wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych strona skarżąca przywołała postanowienia NSA z 26 kwietnia i 27 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OW 21/12 i I OW 149/11) i wskazała, że przepis ten rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od zasad ogólnych przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych i nie wymaga wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie. Uznała również, że sposób finansowania nowo budowanej drogi nie ma jakiekolwiek znaczenia dla przyszłej kategorii tej drogi. Za nieprawdziwe uznała również twierdzenia, że do budowy drogi doszło bez wiedzy dotychczasowego zarządcy drogi nr [...]. Załączyła do skargi porozumienie z [...] lutego 2002 r. wraz z aneksem i podniosła, że nie są prawdziwe twierdzenia, iż D. Zarząd Dróg Wojewódzkich nie wiedział i nie wyrażał zgody na tę inwestycję, bowiem już w 2002 r. współfinansował z Gminą wydatki na opracowanie koncepcji programowo-przestrzennej [...]miasta L.a z planami zmiany przebiegu drogi nr [...] i wyprowadzenia ruchu tranzytowego z centrum miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na tle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli skład orzekający Sądu stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie kto jest zarządcą "starej" drogi wojewódzkiej nr [...] z momentem oddania do użytkowania nowo wybudowanej [...]L.a. Badając konstytucyjność art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych Trybunał Konstytucyjny, w powołanym przez stronę skarżącą wyroku z 6 września 2005 r. wskazał, że "zaskarżony art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, że "odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Art. 10 ust. 5 wyraża zatem zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Każdorazowe bowiem zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następujące z mocy prawa oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś – automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności. Właściciel nie ma przy tym wyboru zarówno co do możliwości samego nabycia własności, jak i co do tego, jakie koszty będzie ponosił na utrzymanie drogi, ponieważ w tym zakresie powinności zarządcy drogi są w poważnej mierze determinowane normatywnie." Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 27 stycznia 2012 r. (sygn. I OW 149/11) i z 4 marca 2014 r. (sygn. I GW 28/13). Podniesiono, że "mając na uwadze treść cytowanego przepisu należy więc stwierdzić, że po zaistnieniu wymienionych w tym przepisie okoliczności, tj.: wybudowaniu i oddaniu do użytku nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa, a konkretnie z mocy przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1933), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma równolegle przebiegającymi odcinkami dróg. Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg, wymagało pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Niezależnie od tego potwierdzeniem sensu takiego rozwiązania, tj. powierzenia gminom z mocy ustawy zarządzania przebudowanymi odcinkami dróg, jest uzyskanie przez gminę możliwości skierowania uciążliwego ruchu tranzytowego inną trasą i pozostawienie drogi lokalnej do użytku miejscowego, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2005 r., K 46/04. Przedstawione motywy wprowadzonych zmian ustawodawczych jednoznacznie dowodzą, że celem wspomnianej nowelizacji było wprowadzenie zasady, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi zostaje z mocy samego prawa, z chwilą oddania go do użytkowania, pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii gminnej." W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że [...]L.a została oddana do użytkowania i że u podstaw jej budowy legła intencja wyprowadzenia z centrum miasta L. ruchu tranzytowego. Nie ma natomiast znaczenia dla oceny podjętego rozstrzygnięcia czy dotychczasowy zarządca biegnącej przez centrum miasta drogi wojewódzkiej wyrażał zgodę na tę inwestycję, czy partycypował w kosztach tej inwestycji oraz czy wydano stosowne akty prawne zmieniające kategorie zarówno nowej jak i starej drogi. Z mocy prawa, a to art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stary odcinek drogi wojewódzkiej staje się drogą kategorii gminnej i w tym zakresie nie jest potrzebna żadna decyzja (uchwała). Nie mają więc zastosowania ust. 1-3 tej normy prawnej, które regulują nadanie drodze określonej kategorii w "normalnym" trybie. W trybie określonym w ust. 1-3 art. 10 organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, a pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Jak więc wynika z powyższego art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter normy szczególnej, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli zainteresowanych podmiotów. Zarządcą tej drogi staje się więc gmina, na którą przechodzą z tym momentem zarówno prawa, jak i obowiązki związane z tą drogą. Nie ma więc w sprawie zastosowania art. 40 ustawy o drogach publicznych, który w ust. 1 stanowi, że " zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej", a w ust. 2, że " zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3". Konsekwencją tego jest wadliwość podjętego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych który stanowi, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy to Gmina była z mocy prawa zarządcą spornego odcinka drogi, posadowienie przy A.N. barierek w chodnikach i w pasie zieleni nie wymagało uzyskania zezwolenia Zarządu Województwa D. Zarządcy Dróg Wojewódzkich D.ej Służby Dróg i Kolei, gdyż podmiot ten nie miał przymiotu zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] w odniesieniu do tego odcinka drogi. Z tych względów, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.