III SA/Wr 666/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. C.-M., K. Z. i K. B. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 08 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymeldowania A. K. z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej M. C.-M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 8 listopada 2006 r. nr [...], Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r., o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87 poz. 960 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K., złożonego za pośrednictwem pełnomocnika A. G., od decyzji Prezydenta W. z dnia 19 września 2006 r. nr [...], orzekającej o wymeldowaniu A. K. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. M. [...] we W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie wymeldowania A. K. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ulicy M. [...] we W., w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zostało wszczęte na wniosek właścicieli tego lokalu – M. C.-M., K. Z. i K. K. Decyzją z dnia 19 września 2006 r. nr [...], Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu A. K. z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ulicy M. [...] we W. Uznał, że w sprawie spełniono przesłanki wymeldowania decyzją administracyjną, wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Według tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. A. K. złożył odwołanie od tej decyzji kwestionując jej zasadność. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że w związku z naruszeniem procedury administracyjnej przez organ I instancji zasadne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 7 i art. 77 § 1 i 79 Kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ I instancji naruszył w postępowaniu zasady określone w art. 10 Kpa. Nie powiadomił bowiem stron postępowania o przeprowadzeniu w sprawie dowodów z przesłuchania świadków. Organ II instancji podkreślił, że czynny udział w każdym stadium postępowania odnosi się również do jego fazy, określanej jako postępowanie wyjaśniające (dowodowe), tzn. do czynności procesowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny prawnej. Rozpatrywana zasada przejawia się między innymi w treści art. 79 Kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem. Nakłada to na organ obowiązek powiadomienia strony o mającym się odbyć przesłuchaniu, celem obrony jej interesów w toczącym się postępowaniu. Strona ma bowiem prawo brania udziału w przeprowadzaniu takiego dowodu. Przepis art. 79 § 2 Kpa stanowi, że strona może zadawać świadkom i pozostałym stronom pytania oraz składać wyjaśnienia. Służy to także gwarancji dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa. Prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe eliminuje możliwość dokonania wadliwych, budzących wątpliwości bądź niepełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Rzutuje to na rozstrzygnięcie merytoryczne podjętej decyzji. Organ II instancji stwierdził ponadto, że zeznania przesłuchanych w sprawie stron są rozbieżne. Zadaniem organów administracyjnych jest natomiast wszechstronne przeanalizowanie tych racji i argumentów i podanie w rozstrzygnięciu, jakie względy przemawiały za uznaniem jednych, a odrzuceniem drugich. Uchybienia organu I instancji polegające na naruszeniu art. 10 § 1 w zw. z art. 79 Kpa stanowią kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, konieczne jest także przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego w znacznej części. W związku z tym organ orzekł w trybie art. 138 § 2 Kpa. Decyzję organu II instancji zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. M. C.-M., K. Z. i K. B. K., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo, to jest art. 28, art. 32 i art. 33 kpa. Organ II instancji rozpatrzył bowiem odwołanie pochodzące od osoby nieupoważnionej (postronnej). A. G. w odwołaniu z dnia 17 października 2006 r. wskazał wprawdzie, że działa w sprawie jako pełnomocnik A. K. Nie załączył jednak do odwołania żadnego pełnomocnictwa. Nie uzupełnił tego braku w terminie późniejszym, przed wydaniem decyzji II instancji. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z uwagi na to, że nie zawiera ona żadnych zarzutów. Przyznał, że odwołanie wpłynęło do organu I instancji bez pełnomocnictwa. Brak ten został jednak uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2007 r. skarżący oświadczyli, że pełnomocnik A. K. nie mógł złożyć pełnomocnictwa z dnia 10 października 2006 r. już w dniu 7 listopada 2006 r., to jest przed wydaniem decyzji II instancji, gdyż organ I instancji wezwał go do uzupełnienia pełnomocnictwa pismem z dnia 15 listopada 2006 r., doręczonym dnia 29 listopada 2006 r. Pismo to zostało dołączone do akt sprawy dopiero na rozprawie przed WSA we Wrocławiu dnia 14 marca 2007 r. Decyzję II instancji wydano natomiast 8 listopada 2006 r. W piśmie z dnia 30 listopada 2006 r. pełnomocnik uczestnika postępowania twierdzi, że pełnomocnictwo do wniesienia odwołania od decyzji I instancji przesyła po raz pierwszy. Z kolei na odwołaniu z dnia 17 października 2006 r. jest adnotacja, że odwołanie wniesiono bez załączników. Powstaje zatem pytanie, po co organ I instancji wezwał 15 listopada 2006 r. A. K. o złożenie pełnomocnictwa, skoro już zostało złożone do akt dnia 7 listopada 2006 r. Gdyby wezwanie było bezzasadne, A. K. powinien był w piśmie z dnia 30 listopada 2006 r. stwierdzić, że pełnomocnictwo zostało już złożone. Tymczasem do pisma z dnia 30 listopada 2006 r. dołączono wymagane pełnomocnictwo bez żadnych uwag. Należy wziąć pod uwagę, że akta sprawy wraz z decyzją II instancji zostały zwrócone organowi I instancji dnia 13 listopada 2006 r. Sąd zasadne było wezwanie do uzupełnienia pełnomocnictwa, którego wtedy nie było jeszcze w aktach. Skarżący zwrócili też uwagę na to, że A. K. złożył odwołanie 18 października 2006 r., a decyzję otrzymał 3 października 2006 r. Przekroczył zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.). Według art. 15 ust. 2 tej ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd uznał, że bezzasadny jest zarzut skarżących co do przekroczenia 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania. Na odwrocie załączonej do akt administracyjnych kserokopii odwołania znajduje się kserokopia koperty, w której przesłano odwołanie z prezentatą organu I instancji datowaną na 18 października 2006 r. Zasadny jest natomiast zarzut o wniesieniu odwołania od decyzji I instancji przez osobę nie posiadającą stosownego pełnomocnictwa. Akta administracyjne sprawy przesłane Sądowi były niekompletne. Nie pozwalały rozstrzygnąć tej kwestii. Dopiero na wezwanie Sądu organ I instancji nadesłał poświadczone kserokopie brakujących dokumentów. Wynika z nich, że w dniu 30 listopada 2006 r., a więc już po wydaniu decyzji II instancji, A. G. przesłał organowi I instancji pełnomocnictwo. W piśmie przewodnim podkreślił, że pełnomocnictwo to było dołączone już do odwołania od decyzji I instancji. Oświadczenie to Sąd uznaje wszakże za niewiarygodne w sytuacji, gdy z adnotacji zamieszczonej na prezentacie z dnia 18 października 2006 r. wynika, że odwołanie wpłynęło bez załączników, a zatem bez pełnomocnictwa. Uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne. Przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy się zatem posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Według tych zasad w przypadku braku umocowania pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 kc). Taka czynność w przedmiotowym postępowaniu powinna zostać wszakże dokonana przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego powinien mieć tego świadomość. Powinien mieć również świadomość skutków prawnych braku pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie pełnomocnictwo zostało dołączone do akt sprawy po zakończeniu postępowania II instancji. Należy zatem uznać, że odwołanie pochodziło od osoby nieuprawnionej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.