III SA/Wr 671/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi "A" w L. Sp. z o.o. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składki na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi C. spółki z o.o. z siedzibą w L. (dalej: strona, spółka, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 8 września 2020 r. nr 190000/71/105804/2020/RDZ-3 utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 5 czerwca 2020 r. nr 190000/71/105804/2020/RDZ odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że decyzją z 5czerwca 2020 r. ZUS odmówił skarżącej prawa do ww. zwolnienia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu powołał treść art. 31zo ust. 1 i ust. 1a ustawy COVID-19 i wskazał, że zgodnie z dokumentami ubezpieczeniowymi strona prowadziła działalność przed dniem 1 lutego 2020 r., jednak na dzień 29 lutego 220 r. zgłoszonych osób ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych było powyżej 49, wskutek czego skarżącej nie przysługuje zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Pismem z 6 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentowała, że wbrew ocenie organu spółka zatrudniała 48 osób, natomiast zgłoszonych do ubezpieczenia było: pracownicy na umowę o pracę – 45 osób, zleceniobiorcy – 3 osoby, a ponadto członkowie Rady Nadzorczej pobierający wynagrodzenie za posiedzenia na podstawie uchwały Zgromadzenia Wspólników spółki – 4 osoby. Tym samym było zgłoszonych 48 osób pracujących w ramach stosunku pracy i zlecenia, a pozostałe 4 osoby to członkowie organu spółki – wobec czego skarżąca spełniła kryterium zatrudniania do 49 osób. Wskazała na cel zwolnienia ze składek przewidzianego w tzw. tarczy antykryzysowe i stwierdziła, że spełnia warunki zwolnienia. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z 5 czerwca 2020 r.. W uzasadnieniu przywołał treść art. 31zq ust. 8 i art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 oraz art. 138 § 1 pkt) 1 k.p.a. i ponownie stwierdził, że brak jest w sprawie podstaw do zwolnienia z opłacania składek za okres marzec-maj 2020 r., bo spółka na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszała do ubezpieczeń 52 osoby i była płatnikiem przed 1 lutego 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 poprzez jego błędna wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w liczbie zgłoszonych ubezpieczonych określonych w tym przepisie w przedziale od 10 do 49 należy uwzględnić osoby zgłoszone z tytułu pełnienia funkcji członków rady nadzorczej pobierających wynagrodzenie z tytułu posiedzeń tego organu spółki na podstawie uchwały wspólników, podczas gdy według prawidłowej wykładni należy przyjąć, że chodzi jedynie o osoby zatrudnione, a więc osoby zatrudnione przede wszystkim na podstawie umów o pracę bądź innych umów cywilnoprawnych. W uzasadnieniu skargi skarżącą uargumentowała wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkował się do zarzutów skargi. Postanowieniem z 10 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 592/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1370/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 12 października 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 671/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.: dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, tj. art. 107 i art. 11 k.p.a. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec -maj 2020 r. W aktach sprawy brakuje wniosku skarżącej w tym zakresie, co już na wstępie kontroli sądowej nie pozwala na weryfikację zaskarżonej decyzji z zakresem wniosku w konsekwencji – granicami sprawy. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, ponieważ liczba osób zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego przez płatnika przekroczyła 49 ubezpieczonych. Zdaniem spółki organ nie uwzględnił prawidłowej wykładni art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, zgodnie z którą uprawnienie do zwolnienia z opłacania składek przysługuje płatnikowi, który zatrudniał nie więcej niż 49 osób zgłoszonych do ubezpieczenia, za których należne były składki. Strona jakkolwiek zgłosiła do ubezpieczenia więcej niż 49 osób, ale do tego limitu nie powinny być liczone osoby, które nie są zatrudnione, lecz jedynie pobierają wynagrodzenie za pełnienie funkcji członków rady nadzorczej skarżącej spółki. Przy czym w okresie kwiecień-maj 2020 r. wynagrodzenia tych osób były zawieszone, a rada nadzorcza nie była zwoływana od 26 lutego do 12 października 2020 r. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji (i decyzji ja poprzedzającej – na zasadzie art. 135 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. W sprawie, w treści decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję organ ograniczył się wyłącznie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zq ust. 8, art. 31zo ust. 1 i ust. 1a ustawy COVID-19 i stwierdzenia, że zgodnie z zawartymi na koncie spółki dokumentami ubezpieczeniowymi – liczba ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. wykazała powyżej maksymalnej liczby ubezpieczonych. W zaskarżonej decyzji organ dodał jedynie, że w przepisy ustawy jednoznacznie definiują liczbę ubezpieczonych jako liczbę zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych – 52 osoby. W zaskarżonej decyzji, organ nie przeprowadził żadnej wykładni przepisów, nie przenalizował przepisów w kontekście powoływanych przez stronę poglądów dotyczących statusu osób pełniących funkcję członków rady nadzorczej spółki kapitałowej, a także w kontekście przedstawionej przez stronę wykładni funkcjonalnej art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie miała możliwości poznania, ani nie miała możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Organ w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez stronę argumentów i treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się również kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie może zastąpić organu w rozpatrzeniu argumentów i twierdzeń strony, nie może również za organ analizować treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i podejmować ocen co do jego zasadności. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności (w sprawie przewidziany był tryb ponownego Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącej nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19. rozpoznania sprawy). Zaskarżona decyzja nie spełnia więc wymogów wyrażonych w art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., a organ w istocie nie rozpoznał też samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działanie takie narusza rażąco art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy, które w sprawie stosuje i wyjaśniając przyjęte znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Organ zobowiązany jest odnieść się do argumentów strony. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy, w tym zwłaszcza podstawy jego wszczęcia.