III SA/Wr 673/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Jolanta Ryndak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...], Nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt. I nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej 106,95 zł (sto sześć złotych i 95 groszy) tytułem zwrotu kosztów. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] (Nr [...]), obciążającą B. D. opłatą w kwocie 60,00 zł za opinię w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego domu mieszkalnego w Ś.-Z. przy ul. D. Rozpoznając odwołanie od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji - z powołaniem się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.i.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wyjaśnił, że Burmistrz Miasta Ś.-Z. - działając na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) ten ostatni organ uzgodnił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. - powołując się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s., według którego za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania - obciążył inwestora sporną opłatą. Zdaniem organu odwoławczego, w myśl przywołanego przepisu, "koszty związane z uzgodnieniem warunków zabudowy ponosi inwestor, mimo że z wnioskiem o ich uzgodnienie zwrócił się Burmistrz Miasta." Organ ten podkreślił też, iż opłata została ustalona na podstawie zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie opłat za badania i inne czynności wykonywane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. D. wniósł o uchylenie drugoinstancyjnej decyzji, zarzucając organowi "stronniczość, brak obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia sprawy oraz rażącą nieznajomość prawa." W czteropunktowym uzasadnieniu skargi strona przywołała argumentację, która - w jej ocenie - czyni bezzasadnym obciążenie ją opłatą na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W odpowiedzi na strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżona decyzja pozostaje w związku z udziałem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jako że - stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 u.p.i.s. - do zakresu działania PIS w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W wykonaniu wniosku Burmistrza Miasta Ś.-Z. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. - powołując się na wspomniany przepis oraz na art. 106 k.p.a. - postanowił uzgodnić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez zastrzeżeń, odstępując od uzasadnienia takiego orzeczenia, "gdyż uwzględnia ono w całości żądanie strony." Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. - powołując się na art. 36 ust. 1 u.p.i.s. - obciążył B. D. opłatą w kwocie [...] "za opinię w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy." Wobec zawisłego sporu między inwestorem a organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rola sądu administracyjnego przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do obciążenia inwestora opłatą za wskazane w kwestionowanym rozstrzygnięciu czynności. Ponieważ podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przeto niezbędne staje się rozważenie, czy organy wykazały spełnienie przewidzianych w tym przepisie warunków ustawowych do obciążenia B. D. wspomnianą opłatą. Opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., pobiera się za "badania laboratoryjne" oraz "inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego", przy czym ponosi je osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z takiego sformułowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że obciążenie opłatą wymaga wykazania przez organ administracji sanitarnej wykonania "badań laboratoryjnych" lub dokonania "innych czynności" w rozumieniu omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, by organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadziły jakiekolwiek badania laboratoryjne w związku z uzgadnianą inwestycją. Pozostaje zatem do rozważenia, czy organy te dokonały "innych czynności" związanych "ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego." Przedstawione sądowi akta administracyjne a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają jednak ustalić, jakież to "inne czynności" wykonał organ sanitarny, by na ich podstawie wydać postanowienie uzgadniające warunki inwestycji. W materiale dowodowym nie można odnaleźć śladu "innych czynności", które poprzedzałyby uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynym aktem świadczącym o aktywności organu sanitarnego w postępowaniu uzgadniającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...]. Jednakże samego postanowienia nie można uznać za "inną czynność" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (tym bardziej - co oczywiste - za "badanie laboratoryjne", o którym mowa w tym przepisie), gdyż stanowi ono indywidualny akt organu administracji publicznej o charakterze orzeczniczym. Tymczasem z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. oraz z wydanego na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.i.s. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) wynika, że w unormowaniach tych chodzi o czynności faktyczne, nie zaś o akty orzecznicze wydane w trybie procedury administracyjnej. Na takie rozumienie "innych czynności" wskazuje kontekst językowy, w jakim użyto tego określenia. Należy bowiem zauważyć, że omawiane opłaty pobiera się za "inne czynności" "w wysokości kosztów ich wykonania" (art. 36 ust. 1 u.p.i.s.), zaś "wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania" (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r.). Do kosztów bezpośrednich zalicza się średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, koszty materiałowe (w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych), koszty podróży służbowych wspomnianych pracowników oraz koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (§ 3 rozporządzenia). Koszty pośrednie obejmują natomiast m. in. koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych, koszty zużytej energii, wody i gazu, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego, koszty transportu (§ 4 rozporządzenia). Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że opłaty "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" według art. 36 ust. 1 u.p.i.s. odnoszą się wyłącznie do czynności faktycznych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na co wskazuje charakter kosztów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. Opłaty te nie obejmują natomiast czynności administracyjno-prawnych, przybierających postać indywidualnych aktów wydanych w trybie procedury administracyjnej. Jeżeli zatem organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie wykazały, jakie czynności faktyczne - i związane z nimi koszty bezpośrednie i pośrednie - poprzedziły wydanie postanowienia uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przeto w tak ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji obciążającej stronę skarżącą opłatami, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., było co najmniej przedwczesne. Nie można również zaakceptować zaskarżonych decyzji w części dotyczącej wskazanych w rozstrzygnięciu podstaw prawnych. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że akt nazwany zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicz-nej w L. (Nr 2, z dnia 25 kwietnia 2001 r. w sprawie opłat za badania i inne czynności wykonane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej) nie mieści się w katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Według bowiem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, takim źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji), nie zaś wskazane przez organy zarządzenie. Skoro wszczęte skargą B. D. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawa materialnego - a mianowicie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., przez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu można obciążyć podmiot opłatami za sam fakt wydania postanowienia - oraz dopatrzyć się uchybień proceduralnych, polegających na niewyjaśnieniu i niewykazaniu czynności faktycznych, za które ewentualnie należna byłaby opłata przewidziana w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a. W punkcie III wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do "kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw" przed sądem administracyjnym jedynie następujące kwoty: 100 zł (wpis) oraz 6,95 zł (koszty przesyłek pocztowych zawierających skargę oraz wniosek o zasądzenie kosztów). Pozostałe koszty wyszczególnione we wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2006 r. dotyczą natomiast postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego, i jako takie nie mogły być przez Sąd uwzględnione.