III SA/Wr 674/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi T L na decyzję D O R A R i M R we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od D O R A R i M R we W kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Po rozpoznaniu odwołania T L od decyzji K B P A R i M R w B z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, obejmujące pakiet: "rolnictwo ekologiczne" realizowany w ramach wariantu (...) uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności na obszarze [...] ha, D O R A R i M R we W decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Po wszczęciu postępowania, dnia [...] r. gospodarstwo producenta skierowano do kontroli metodą [...] , przeprowadzonej [...] r. Dnia [...] r. strona złożyła zmianę do wniosku, gdzie zadeklarowała w ramach pakietu "rolnictwo ekologiczne" wariant (...) uprawy sadownicze, w tym jagodowe z certyfikatem zgodności na tej samej powierzchni [...] h, dołączając jednocześnie kopię certyfikatu zgodności z jednostki certyfikującej gospodarstwa ekologiczne [...] Dnia [...] r. organ I instancji wydal decyzję, którą przyznał płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie [...] zł, z tytułu realizacji wariantu[...] . Płatność w wyniku nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli na miejscu została zmniejszona o [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano na różnice pomiędzy powierzchniami zadeklarowanymi we wniosku przez producenta, a powierzchniami stwierdzonymi w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producenta dnia [...] r. (protokół z kontroli nr[...] ). Stwierdzono następujące nieprawidłowości w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności rolno środowiskowej: na objętej wnioskiem działce rolnej [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj.[...] ) wykazano, że sposób użytkowania działki (...) jest niezgodny z uprawą zdeklarowaną we wniosku (...). Ponadto inspektorzy terenowi zastosowali kod pokontrolny (...), który wskazał, że działka rolna nie jest utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzono naruszenie normy [...] na powierzchni [...] ha, czyli brak przeprowadzenia na gruntach ugorowanych koszenia lub zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów co najmniej raz w roku w terminie do [...] Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wyniosła [...] %. Powołując się na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), organ stwierdził, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma zostać przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Następnie organ podał wzór, według którego oblicza się tę różnicę procentową im dokonał obliczenia. Strona odwołała się od tej decyzji, kwestionując wyniki kontroli przeprowadzonej w jej gospodarstwie, a w szczególności stwierdzenie na działce rolnej [...] ugoru. Strona stwierdziła, że wielokrotnie sprawę wyjaśniała i prosiła o ponowną kontrolę w jej obecności. Ponadto poinformowała, że w [...] r. zamierza zlikwidować plantację [...] na tej działce, zaorać ją i skosić, a następnie założyć inną uprawę. Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że powstały wątpliwości, polegające na braku zgodności sposobu użytkowania/rośliny uprawianej zadeklarowanego w ramach poszczególnych pakietów/wariantów we wniosku producenta ze sposobem użytkowania stwierdzonym w wyniku przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie metodą inspekcji terenowej w dniu [...] r. Podstawą do dokonania powyższej kontroli było zobowiązanie, jakie podpisuje wnioskodawca przy wypełnianiu wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności do gruntów rolnych, znajdujące się na ostatniej stronie tego dokumentu, oparte na art. 29 i art. 30 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Jeśli idzie o zarzuty odwołania co do wyników kontroli na miejscu i sposobu jej przeprowadzenia, po ponownej analizie protokołu z kontroli oraz załączonej dokumentacji organ II instancji stwierdził, że inspekcja została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi prawem i nie ma podstaw do jej ponownego przeprowadzania. Celem tej kontroli było ustalenie stanu faktycznego użytkowanych działek w terenie. Nie ma możliwości zakwalifikowania działki rolnej [...] jako plantacji [...] . Brak zadeklarowanej przez producenta uprawy [...] potwierdza materiał zdjęciowy. Działka jest porośnięta ubiegłoroczną zaschniętą roślinnością zielną. Wskazuje to, że na działce rolnik nie wykonywał w [...] r. żadnych zabiegów pielęgnacyjnych. Określony podczas kontroli na miejscu rodzaj użytkowania to [...], który nie jest objęty wsparciem z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.). Z przepisu tego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielania producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne, użytkowanych również jako sady. Organ II instancji potwierdził prawidłowość obliczenia kwoty pomocy przez organ I instancji w sytuacji, gdy dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony. Wielkość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi [...] lub [...] ha, lecz nie więcej niż [...] zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza [...] zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Powierzchnia działki rolnej [...] , stwierdzona podczas kontroli na miejscu, jest zgodna z deklarowaną (... ha). Należy jednak przyjąć, że powierzchnia zatwierdzona dla zadeklarowanej przez wnioskodawcę grupy uprawy wynosi [...] ha. Stanowi to przekroczenie [...] % różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Co do zarzutu braku powiadomienia o kontroli, organ powołał art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., według którego kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagraża to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać [...] godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Organ stwierdził, że jest to logiczne, skoro kontrola gospodarstwa producenta ma wyjaśnić, czy odpowiadają rzeczywistości deklarowane we wniosku o dopłaty - powierzchnia upraw, rodzaj tych upraw, a także ich stan oceniany z punktu widzenia utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska. Niekontrowersyjne ustalenie tego jest możliwe tylko w przypadku kontroli niezapowiedzianej. Przepis ten ma zastosowanie fakultatywne a nie obligatoryjne. Przy takim rozumieniu celu i istoty omawianej kontroli, stwierdzić trzeba, że nie naruszono w sprawie przepisów postępowania. Kontrola przeprowadzona pod nieobecność strony była bowiem dopuszczalna i zgodna z prawem. Organ podkreślił, że na podstawie § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, rodzaj uprawy oraz status poszczególnych działek w rolnictwie ekologicznym producent rolny deklaruje z własnej inicjatywy i własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku potwierdza prawdziwość danych. Na nim spoczywa obowiązek podania danych zgodnych ze stanem faktycznym. Podpis ten obejmuje także oświadczenia i zobowiązania, z których wynika przede wszystkim, że: 1) znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolno-środowiskowego; 2) jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolno-środowiskowego; 3) zobowiązuję się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolno-środowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji; 4) zobowiązuję się do przestrzegania, na obszarze całego gospodarstwa rolnego, zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 5) zobowiązuję się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych przeze mnie zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Z uwagi na to, że płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt stanowią jeden z instrumentów W P R U E , mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez U E . Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Powołując się na zebrane w sprawie dowody, po zapoznaniu się z dokumentacją pokontrolną, odwołaniem producenta jak również w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, organ II instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji odbyło się zgodnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Uznał zatem decyzję I instancji za prawidłową. Materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a strona miała możliwość wypowiedzieć się co do niego oraz czynnie uczestniczyć w postępowaniu. W skardze na decyzję do W S A T L zarzucił organowi błędne przyjęcie przez kontrolujących, że na działce [...] o nr ewidencyjnym [...] nie stwierdzono uprawy[...] . Gdyby skarżący był obecny w czasie kontroli, mógłby te sadzonki wskazać. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Na podstawie powołanych przepisów organy orzekające ustaliły zmniejszoną wysokość wnioskowanej dopłaty w oparciu o wyniki kontroli na miejscu (inspekcji terenowej), przeprowadzonej [...] r., która wykazała, że na działce [...], nr ewidencyjny [...], nie stwierdzono uprawy [...]. Prawidłowość tego ustalenia jest sporna między stronami, a jej kwestionowanie stanowi przedmiot skargi. Skarżący na rozprawie okazał Sądowi decyzję K B P A R i M R w B z dnia [...] r. Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzją tą przyznano skarżącemu płatność w pełnej wysokości, także za uprawę [...] na działce [...] . Skarżący oświadczył, że zlikwidował plantację dopiero po [...] latach, po uprzednim zawiadomieniu Agencji. Za [...] r. otrzymał dopłaty bezpośrednie, ale potrącono mu 10% tych dopłat za działkę [...] z uwagi na to, że nie była ona wykoszona. Pełnomocnik organu podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, nie potrafił się wypowiedzieć odnośnie uprawy [...] na działce [...] z uwagi na brak fachowej wiedzy w tej materii. Ponadto nie miał wiedzy o postępowaniu i decyzji z dnia [...] r. Sąd stwierdza, że ustalenia dowodowe dokonane na rozprawie w oparciu o decyzję z dnia [...] r. pozostają w sprzeczności z ustaleniami inspekcji terenowej przeprowadzonej dnia [...] r. w zakresie stwierdzenia czy też braku na tej działce uprawy [...][...] Już z doświadczenia życiowego wynika, że jeżeli w [...] r. stwierdzono na działce [...] ugór i brak[...] , to nie mogło być tam takiej uprawy w [...] r. Jeśli natomiast taka uprawa była na działce [..] w [...] r., to powinna być także w poprzednim roku [...] . Na okoliczność tego, że taka uprawa była na działce [...] świadczy to, że skarżący powołaną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uzyskał płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pełnej wysokości, między innymi za uprawę [...] na działce [...] . W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że wydanie zaskarżonej nie było poprzedzone postępowaniem, które stwierdziłoby bezsporny stan faktyczny umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego. Naruszono w ten sposób zasady postępowania dowodowego, ujęte w art. 7, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wykazał w szczególności, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego ocena mogą stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia o nieprzyznaniu wnioskowanej płatności. W ponownym postępowaniu powinno być przeprowadzone postępowanie dowodowe zgodne z przepisami k.p.a. i dokonana ocena wniosku zgodnie z przepisami ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich pod kątem spełnienia wymogów tam określonych, a następnie wydana stosowna decyzja. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy, skoro zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II znajduje natomiast oparcie w art. 200 u.p.p.s.a.