III SA/Wr 674/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński,, Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. W. K. zwrócił się do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w J. G. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest osobą bezrobotną i z tego tytułu pobiera zasiłek w kwocie 640 złotych miesięcznie, jednakże po dokonanych potrąceniach egzekucyjnych, otrzymuje jedynie 244 złote. Podniósł, że przez niemal 10 lat Zakład nie zwracał się do niego z wezwaniem do zapłaty zaległości, a z pewnością przez tak długi czas mógłby należność tę, choćby częściowo, uregulować. Tymczasem obecnie jego sytuacja materialna jest tragiczna i brakuje mu środków na podstawowe potrzeby. Decyzją z dnia [...] r. Zakład odmówił wnioskowanego umorzenia. Od rozstrzygnięcia tego skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku powtórzył argumenty prezentowane na wcześniejszym etapie postępowania oraz podniósł, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć się prac fizycznych, co uniemożliwia mu poszukiwanie dodatkowego dochodu poprzez podejmowanie się prac dorywczych, co z kolei zmusza go korzystania z pomocy finansowej rodziny i przyjaciół. Decyzją z dnia [...] r. Zakład utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o odmowie umorzenia zaległości. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w toku postępowania prowadzonego przez Zakład na skutek wniosku skarżącego o umorzenie zaległości ustalono, że skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, z prawem do zasiłku. Pomimo podnoszonej okoliczności złego stanu zdrowia, nie zostały przedstawione Zakładowi żadne dokumenty potwierdzające ten fakt. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Obciążają go zobowiązania alimentacyjne w wysokości 699 złotych miesięcznie, które są od skarżącego egzekwowane w drodze egzekucji sądowej. Zakład wyjaśnił, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s."), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki całkowitej nieściągalności zostały zaś określone w ust. 3 powołanego artykułu. Zgodnie z treścią tego przepisu całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 2) naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 3) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Według Zakładu w sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych przesłanek. Wskazano, że wprawdzie czynności egzekucyjne prowadzone w stosunku do zobowiązanego nie doprowadziły do ograniczenia zadłużenia, jednak organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności, a dodatkowo dłużnik jest osobą w wieku aktywności zawodowej, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy jako osoba gotowa do podjęcia zatrudnienia i nie wykazano, aby stan zdrowia uniemożliwił mu rozpoczęcie pracy. Organ powołał się ponadto na art. 28 ust. 3a u.s.u.s, według którego, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia, wyjaśniając przy tym, że przywołany przepis nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek opłacanych przez płatnika za pracownika. Na podstawie przywołanych przepisów organ rozpatrzył wyłącznie należności z tytułu nieopłaconych składek przez płatnika za siebie. Zakład wskazał, że szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek zostały określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z tym rozporządzeniem, Zakład może umorzyć należności tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej łub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenia należności. Organ zaznaczył przy tym, że ciężar udowodnienia takich okoliczności spoczywa wyłącznie na dłużniku występującym o umorzenie należności. Zakład wyjaśnił, że w przeprowadzonym postępowaniu ustalono, że aktualna sytuacja finansowa dłużnika jest trudna, osiąga bardzo niskie dochody i nie ma zdolności płatniczych, jednak wnioskodawca nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zaistnienie opisanych przesłanek. W dalszej części uzasadnienia podjętej decyzji organ podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Zakład może umarzać m.in. należności z tytułu składek na ubezpieczenie rentowe i wypadkowe, na Fundusz Pracy oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna nie podlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności cywilnoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155 poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Ważny interes dłużnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych, takich jak np. utrata możliwości zarobkowania, nie jest on w stanie uregulować zaległości. Odnośnie do tej przesłanki Zakład podniósł, że w wyniku analizy sytuacji skarżącego stwierdzono, że nie zachodzą przesłanki prawne wynikające z art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a uzasadniające umorzenie zadłużenia, dłużnik nie wykazał bowiem, że obecne kłopoty płatnicze mają charakter trwały oraz niemożliwe jest uzyskanie poprawy obecnej sytuacji materialnej z powodów zdrowotnych. Organ podniósł, że umorzenie należności z tytułu składek jest instytucją nadzwyczajną, a tym samym wypadki uzasadniające umorzenie również muszą mieć taki charakter. Natomiast prowadzenie działalności gospodarczej pomimo jej nieopłacalności, jest obciążone ryzykiem ponoszonym przez płatnika składek. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem W. K. zaskarżył decyzję ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił niekonsekwencję, poprzez stwierdzenie, że strona znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej, a jednocześnie odmowę umorzenia zaległości. Wyjaśnił również, że od listopada 2011 r. nie ma już prawa do zasiłku. W uzasadnieniu skargi wskazał na trudną sytuacje majątkową, brak środków do życia i brak możliwości podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...)", daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z unormowań art. 28 ust 2 – 4 ustawy oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie – wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanek, którymi organ się kierował – uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895). Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym podstawową przesłanką, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy tzw. całkowitej nieściągalności należności. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" definiuje sam prawodawca w art. 28 ust. 3 tej ustawy. Stan ten występuje wówczas, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek tam określonych, daje możliwość umorzenia należności. Organ dokonał właściwej oceny stany faktycznego w sprawie w kontekście omawianych przesłanek, dokonując szczegółowej analizy w odniesieniu do każdej z nich, trafnie przyjmując, że żadna z nich nie występuje i czemu skarżący nie przeczy, formułując wobec zaskarżonej decyzji jedynie zarzut niekonsekwencji rozstrzygnięcia. Zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, wobec faktu, że decyzja w zakresie umorzenia zaległości leży w sferze uznania administracyjnego organu. W art. 28 ust 3a u.s.u.s. przewidziano wyjątek od generalnej zasady, wedle której całkowita nieściągalność przesądza o możliwości umorzenia należności w składkach, dla ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, stanowiąc, że należności tego rodzaju mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tu ustawodawca wprowadza jednak nieostre pojęcie, uzależniając ewentualne umorzenie od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Znaczenie tego pojęcia wywieść można z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Według brzmienia tego przepisu, zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub koniecznym jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Analizując wystąpienie przesłanek na tle przywołanego przepisu organ nie dopatrzył się istnienia żadnej z nich, uznając, że pomimo istniejących po stronie skarżącego zobowiązań, skarżący otrzymuje stałe świadczenie w postaci zasiłku dla bezrobotnych, z którego prowadzona jest skutecznie egzekucja sądowa. Dodatkowo, jak trafnie podniósł organ, skarżący jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia i aktywnie takiego zatrudnienia poszukującą, o czym świadczy rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy. Oznacza to, że sytuacja materialna skarżącego nie ma charakteru stałego, może się bowiem zmienić w przypadku podjęcia pracy. Jak również słusznie wskazał Zakład, pomimo podnoszonych okoliczności o złym stanie zdrowia, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie takiego stanowiska. Organ szczegółowo przedstawił zestawienie miesięcznych przychodów w gospodarstwie domowym strony, dokonał rzetelnej analizy możliwości zarobkowych skarżącego i wyraził przekonanie, że istnieje realna szansa na poprawę sytuacji. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, zarówno organów administracyjnych, jak i sądowego, jest fakt, że pomimo przekazywanych stronie przez Zakład kilkukrotnych informacji o możliwości składania dowodów w sprawie, skarżący dowodów tych nie przedstawiał. Takie uzasadnienie organu odmowy uwzględnienia żądania strony nie może być w ocenie Sądu poczytane za przejaw przekroczenia granic uznania administracyjnego. Skarżący uczestniczył w czynnościach procesowych, był przez organ informowany o przysługujących mu uprawnieniach. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest kompletny. Stan faktyczny nie jest zatem sporny, odmienna jest tylko jego ocena przez organ i stronę skarżącą. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba również zauważyć, że umorzenie składek leży w sferze uznania administracyjnego (co wcześniej przedstawiono), a nadto zastosowanie instytucji umorzenia oznacza bezpowrotną, definitywną rezygnację Zakładu z należności. Wobec tego, skoro ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego ich dochodzenia, zaś zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.), zasadne jest podejmowanie przez Zakład wszelkich możliwych kroków mających na celu wyegzekwowanie należności. Podejmując rozstrzygnięcie organ jest zobowiązany do ważenia interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Na tle brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym mowa o "uzasadnionych przypadkach" oraz zważywszy, że § 3 ust.1 pkt 1 odwołuje się do takiego wyrażenia jak "zbyt ciężkie skutki" – przedstawiona ocena organu w kontekście, że umorzenie jest instytucją nadzwyczajną i powinna dotyczyć wyjątkowych zdarzeń, nie jest wadliwa, mieści się w ramach dopuszczalnej wykładni oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jeżeli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2426/06, LEX nr 328891). W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.