III SA/Wr 675/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] 2014 r. nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] 2014 r. nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (...) złotych kosztów postępowania; IV. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. I Zaskarżone decyzje, opisane w sentencji niniejszego wyroku, zostały wydane w następujących okolicznościach. 1. W dniu [...] marca 2013 r., do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "BP" oraz "ARiMR" lub "Agencja") w M. wpłynął wniosek W. W., ówczesnego męża skarżącej, o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) na rok 2013. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję Nr [...], w której przyznano wnioskodawcy płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r., w łącznej wysokości 1.602,48 zł. Kwota ta została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę, w dniu [...] stycznia 2014 r. Natomiast sama decyzja pozostała w aktach sprawy (bez jej "fizycznego" doręczenia), stosownie do postanowienia art. 19 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). 2. W dniu [...] kwietnia 2014 r., skarżąca (w niniejszej sprawie) złożyła w BP Agencji w M. odpis skrócony aktu zgonu swojego męża, z którego wynikało, że ten zmarł w dniu [...] maja 2013 r., a więc jeszcze w toku postępowania, zakończonego wydaniem decyzji przyznającej płatność, o której mowa w punkcie poprzednim uzasadnienia. Jednocześnie oświadczyła, że – będąc współwłaścicielką konta – pobrała przekazane przez organ środki, przyznane wspomnianą decyzją. 3. Po uzyskaniu takich informacji, Kierownik BP w M. wydał – w dniu [...] czerwca 2014 r. – decyzję Nr [...], w której umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. W. o przyznanie płatności rolnych na 2013 r. Decyzję tą dołączono do akt postępowania. 4. Następnie – decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. (Nr [...]), wydaną po formalnym wszczęciu postępowania, a adresowaną do skarżącej – ten sam organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, przyznanych i wypłaconych w kwocie 1.602,48 zł, na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (Nr [...]). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją kontrolowaną w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, wydaną po rozpatrzeniu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. II W terminowej skardze do tutejszego Sądu profesjonalny pełnomocnik strony zażądał: uchylenia decyzji organów administracji rolnej obu instancji, wydanych w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 i zasądzenia kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 19 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez przyjęcie, iż decyzja o przyznaniu płatności nie została skutecznie doręczona i nie weszła do obrotu prawnego, gdy w przywołanych przepisów wynika, że decyzja uwzględniająca w całości żądanie rolnika (jak w niniejszej sprawie) podlega doręczeniu tylko na jego żądanie, a w przypadku braku takiego żądania przyjmuje się fikcję doręczenia na dzień uznania płatności na rachunku bankowym rolnika; b) art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie przyznania dotacji, w sytuacji braku podstaw do takiego orzeczenia ze względu na zakończenie sprawy prawomocną decyzją administracyjną; c) art. 29 ustawy z dnia 29 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) – poprzez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu, podczas gdy świadczenie to zostało przyznane prawomocną decyzją, która nie została wzruszona, przez co doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a.; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez niezasadne utrzymanie w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji, mimo iż została ona wydana z naruszeniem prawa; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego – poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji słusznie zastosował wskazany przepis w sprawie skarżącej, gdy skarżąca jako małżonek zmarłego wnioskodawcy i współwłaściciel gospodarstwa rolnego jest automatycznie współuprawniona do pobrania świadczenia z tytułu płatności do gruntów rolnych. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co uniemożliwiało utrzymanie skontrolowanych decyzji organów administracji rolnej obu instancji w obrocie prawnym. Ferując końcowe orzeczenie, skład orzekający Sądu wziął rownież pod uwagę dwie dodatkowe zasady weryfikacji aktów administracyjnych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Po pierwsze, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sądy administracyjne nie są jednak związane ani zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w niej podstawa prawną. Po drugie, sąd administracyjny zobowiązany jest do stosowania przewidzianych ustawą środków (w celu usunięcia naruszenia prawa) w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 tej samej ustawy). V Za w pełni uzasadniony należy uznać w sprawie, kluczowy zarzut błędnej oceny dokonanej przez organy obu instancji co do konsekwencji wynikających z postanowień art. 19 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Pierwszy z przywołanych przepisów (ust. 9 w art. 19) stanowi, iż jeśli decyzja, w której przyznane zostały płatności obszarowe "uwzględnia (jak w rozpoznawanym przypadku – podkreślenie Sądu) w całości żądanie rolnika i nie określa zmniejszeń lub wykluczeń oraz nie ustala kwot podlegających odliczeniu, (...), decyzje doręcza się jedynie na żądanie strony." W sprawie nie mogło dojść do "fizycznego" doręczenia decyzji przyznającej żądaną płatność bezpośrednią, ponieważ wnioskodawca nie był w stanie złożyć wniosku o doręczeniu mu tego rozstrzygnięcia (z oczywistych powodów – zmarł jeszcze w trakcie toczącego się postępowania, przed wydaniem orzeczenia). W takiej jednak sytuacji, stosownie do ust. 10 w art. 19, "za dzień doręczenia decyzji, (...), uważa się dzień uznania płatności na rachunku bankowym strony". W świetle cytowanego, jednoznacznego wszak językowo i gramatycznie sformułowania, nie może być skutecznie kwestionowana zasadność stanowiska wyrażonego przez autora skargi, wedle którego przepis art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego konstruuje tzw. "fikcję" doręczenia zastępczego, wywołującego konsekwencje tożsame z tymi, jakie wywołuje "fizyczne" doręczenie zainteresowanemu. W realiach tej konkretnej sprawy należy zatem – konsekwentnie – przyjąć, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. (data przekazania przyznanej kwoty na rachunek wnioskodawcy) doszło do doręczenia decyzji przyznającej płatność, w trybie przewidzianym w art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 2007 r. Instrument przewidziany przez prawodawcę w art. 19 ust. 1 wspomnianej ustawy nie stanowi zresztą jedynego przypadku "fikcji" doręczenia. W tym kontekście wskazać wypada zwłaszcza na podobne w skutkach rozwiązanie uregulowane w art. 44 k.p.a. Podstawowy skutek fikcyjnego "doręczenia" decyzji przyznającej płatności obszarowe w sposób określony w art. 19 ust.10 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego polega na definitywnym zamknięciu postępowania przed organem pierwszej instancji, a pośrednio – wskutek braku weryfikacji takiego orzeczenia w trybie nadzoru instancyjnego i sądowoadministracyjnego – przydaje takiemu rozstrzygnięciu walor decyzji ostatecznej i prawomocnej i niezależnie od ewentualnych wadliwości takiego rozstrzygnięcia. VI W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono dwutorowość trybu wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności rolnych (i ich zwrotu): 1) po uprzednim wyeliminowaniu z obrotu decyzji przyznającej płatność lub 2) bez takiej powinności. Dobitnie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. (II GSK 893/13; LEX Nr 1495496), stwierdzając, iż "Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 73 rozporządzenia Nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się ze zniesieniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność". Zastosowanie jednego z dwóch wymienionych dopiero co trybów postępowania uzależnione jest jednak od okoliczności konkretnego przypadku. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma konieczności uprzedniego eliminowania z obrotu decyzji przyznającej płatności np. w tych wszystkich przypadkach, gdy płatności przyznano w niewadliwie prowadzonym postępowaniu, a dopiero później wyszły na jaw okoliczności, z których wynika, że uzyskana przez rolnika płatność jest wyższa od należnej (np. wskutek tzw. pierwotnego przeszacowania płatności lub zmniejszenia obszaru upraw w razie realizacji programów wieloletnich). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast w sytuacji, która niniejszą sprawę charakteryzuje, kiedy postępowanie o przyznanie płatności dotknięte jest obiektywną wadliwością (choć bez winy samych organów, co wymaga niezwłocznego, silnego przy tym zaakcentowania!), nie może być zastosowany autonomiczny tryb orzekania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, bez uprzedniego (wcześniejszego) usunięcia z obrotu ostatecznej decyzji przyznającej płatność. Odmienna ocena godziłaby bowiem ewidentnie – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze – w zasadę trwałości decyzji ostatecznych, proklamowaną w art. 16 k.p.a. VII W sprawie poddanej kontroli Sądu doszło do ostatnio wspomnianego naruszenia. Organy obu instancji orzekły wszak w przedmiocie kwoty płatności nienależnie pobranej (i o obowiązku jej zwrotu), bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu – przy zastosowaniu któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych – decyzji (wykonanej przecież) płatność taką przyznającej. W tej sytuacji, orzeczenia organów obu instancji ferowane w przedmiocie kwoty nienależnie pobranej płatności przypadającej do zwrotu, należało uznać za przedwczesne i z tego tytułu podlegające uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 16 k.p.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku. VIII Działając w ramach wyznaczonych dyspozycją art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był – dodatkowo – do zniesienia z obrotu ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika BP z dnia [...] czerwca 2014 r. (Nr [...]), w której organ ten umorzył postępowa-nie w sprawie z wniosku W. W. o przyznanie płatności rolnych na 2013 r. Takie orzeczenie było niedopuszczalne, a wynikało z wadliwej wykładni art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (z 2007 r.). To proceduralne naruszenie opisano już w części V niniejszego uzasadnienia. Pociągnęło ono za sobą inne, tym razem kwalifikowane już przez samego prawodawcę, uchybienie przepisom prawa procesowego. Chodzi o wydanie decyzji (w tej sprawie – decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie przyznania płatności) dotyczącej sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (w tej sprawie – decyzją przyznającą płatność), czyli o naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Powinnością Sądu, przy ujawnieniu w sprawie obecnie wskazanego naruszenia, było stwierdzenie nieważności decyzji "umorzeniowej" (z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...]), stosownie do dyspozycji art.145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku. IX Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji powinien: 1. Przede wszystkim rozważyć, czy istnieją podstawy do wszczęcia jednego z nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych i – ewentualnie – którego z nich. 2. Jeśli organ uzna, że istnieją przesłanki do uruchomienia nadzwyczajnego trybu kontrolowania decyzji ostatecznych, powinien dać temu wyraz w formalnym postanowieniu wszczynającym postępowanie w ramach owego trybu nadzwyczajnego. 3. Po ewentualnym wszczęciu postępowania w którymś z trybów nadzwyczaj-nych, należy rozważyć kwestię wpływu tego ekstraordynaryjnego postępowa-nia na uruchomione wszak już postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty należności do zwrotu, podejmując stosowne czynności procesowe w tym ostatnio wymienionym postępowaniu (jego zawieszenie, umorzenie?). 4. Podejmując merytoryczne rozstrzygnięcie w ramach ewentualnie uruchomio-nego postępowania nadzwyczajnego organy powinny uwzględnić i ustosunko-wać się do podniesionego w skardze, która uruchomiła niniejsze postępowa-nie sądowoadministracyjne, zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o płat-nościach w ramach wsparcia bezpośredniego (z 2007 r.), biorąc zwłaszcza pod uwagę specyficzną sytuację małżonków-rolników w zakresie ich uprawnienia do ubiegania się o płatności rolne, a także i to, że po śmierci męża sytuację skarżącej względem wspólnego do tej pory gospodarstwa rolnego wyznaczają co najmniej dwa, istotne aspekty: 1) nabyła ona bowiem z chwilą śmierci swój własny udział we wspomnianym gospodarstwie (gospodarstwo to było przecież do tej pory przedmiotem bezudziałowej wspólności obojga małżonków); 2) nie można też wykluczyć, że skarżąca jest spadkobiercą (po zmarłym mężu), co do wchodzącego do spadku udziału zmarłego w tym gospodarstwie. Dopiero wszechstronne rozważenie kwestii wskazanych w niniejszym punkcie zaleceń pozwoli na ostateczne i niewadliwe przesądzenie tego, czy płatność obszarową na rok 2013 należy przyznać (skarżącej), czy też jest to niedopuszczalne. Od tego zależy zaś kierunek załatwienia sprawy wszczętej już także przecież w przedmiocie określenia kwoty nienależnie pobranej płatności i jej zwrotu. X Orzeczenie pomieszczone w punkcie III wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a., a zasądzona tam (ogólna kwota 840,35 zł) obejmuje: zwrot 100 zł wpisu uiszczonego przez skarżąca, koszty zastępstwa procesowego (600 zł), zwrot opłaty od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz zwrot kosztów dojazdu pełnomocnika skarżącej na rozprawę poprzedzającą wydanie wyroku (123,35 zł), obliczonych stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy – Dz. U. Nr 27, poz. 2376). XI Podejmując rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV skład orzekający uwzględnił natomiast dyspozycję art. 152 p.p.s.a.