III SA/Wr 678/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. D-G na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...][ września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] M. D. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, strona) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19). Decyzją z 3 sierpnia 2020 r., (nr: 190000/71/145163/2020/ZPWWO) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID-19 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) W uzasadnieniu organ powołał art. 31 zo ust 2, art. 31zq ust. 1 i ust. 3 ustawy COVID-19 i wskazał, że do dnia 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie złożyła dokumentów rozliczeniowych odpowiednio za okres od marca do maja 2020 r., pomimo obowiązku ich złożenia, a zatem nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W dniu 19 sierpnia 2020 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją 18 września 2020 r. (190000/71/170155-1//2020/ZPWWO) ZUS utrzymał w mocy decyzję z 3 sierpnia 2020 r. odmawiające prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID -19. Przytaczając treść art. 31zq ust. 1 ust. 8 i 3 ustawy COVID-19 organ wskazał, że strona nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. Podniesiono, że po weryfikacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz konta skarżącej stwierdzono, że prawidłowe dokumenty rozliczeniowe skarżąca złożyła 17 sierpnia 2020 r., czyli po wyznaczonym terminie. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że deklaracja za styczeń 2020 roku została wysłana 6 lutego 2020 roku natomiast opłaty składek ZUS za luty, oraz za następne miesiące od czerwca były wpłacane w terminie. Skarżąca podkreśliła, że osoby, które nie zatrudniają pracowników nie składają deklaracji miesięcznych bo ich deklaracje z miesiąca na miesiąc się "klonują". Strona wskazała, że w jej przypadku zostało, to zrobione przez ZUS, co zablokowało wysyłkę deklaracji. Ponadto wyjaśniła, że od marca nie otrzymałam żadnej informacji z ZUS o braku deklaracji . W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 3 sierpnia 2020 r. odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na zabezpieczenia społeczne za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącej ze składek za marzec-maj 2020 r. było niezłożenie przez nią deklaracji za te miesiące do dnia 30 czerwca 2020 r. Z tym, że zaznaczenia wymaga, że powyższe deklaracje wpłynęły do ZUS po wydaniu decyzji z 3 sierpnia 2020 r. , w dniu 17 sierpnia 2020 r. Na fakt ten powołuje się ZUS w swojej decyzji, a skarżąca, tego faktu nie kwestionuje. Bezspornym jest, że przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID - 19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W tym miejscu uzasadnienia Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podkreśla, że w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w analogicznych sprawach w wyrokach sądów administracyjnych w szczególności w : I SA/Op 492/21 oraz I SA/Rz 808/21 i wskazuje, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku, w dacie jego złożenie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do zwolnienia z tytułu opłacania składek, a do postępowania w zakresie przyznania przedmiotowego zwolnienia, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 k.p.a., miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Konsekwentnie przypomnieć więc należy art. 79 a § 2 k.p.a., zgodnie z którym w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W rozstrzyganym przypadku postępowanie, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącej która wystąpiła o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku powinna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a k.p.a. Sąd zgadza się, że warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy COVID - 19, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc. Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżąca nie spełniła, w odniesieniu okresu obejmującego marzec-maj 2020 r., to zgodnie z art. 79 a k.p.a. był zobligowany do poinformowania ją o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 k.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni zgadza się również ze stanowiskiem zaprezentowanym w analogicznej sprawie przez NSA w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. akt I GSK 496/2, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 864/20, zgodnie z którym: "...jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego." W rozpoznawanej sprawie organ, o czym wspomniano już w treści uzasadnienia, nie wyjaśnił stronie skarżącej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów uniemożliwiło stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie, wyłączyło jej prawo do uzyskania zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek i w konsekwencji doprowadziło do negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by ZUS przed wydaniem decyzji odmownej 3 sierpnia 2020 r. umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej - na żadnym etapie postępowania administracyjnego - by wyjaśnił stronie przesłanki (takie jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Organ zaniechał powyższych czynności. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach badanej sprawy brak. Naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem stronie skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło stronę skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych. O tym, że strona skarżąca była gotowa spełnić wszystkie wymagania świadczy fakt złożenia brakujących deklaracji po otrzymaniu pierwszej decyzji z 3 sierpnia 2020 r., w której strona została poinformowana o przyczynach odmowy uwzględnienia wniosku. Dodać należy, że niezależnie od terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.), równocześnie, według art. 30 zq ust. 1 ustawy COVID - 19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek nadal był zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.), chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Oznacza to, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem złożonym przez stronę skarżącą organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji w terminie określonym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s. (jeżeli nie była z tego obowiązku zwolniona). Ta okoliczność powinna skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Sąd dostrzega, że decyzje dotyczące zwolnienia z obowiązku opłacania składek (jako istotny element wsparcia podmiotów dotkniętych skutkami epidemii COVID-19) w zamyśle ustawodawcy mają być podejmowane szybko (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). W żadnym stopniu nie uzasadnia to odstąpienia od prawidłowego w myśl przepisów procedury administracyjnej prowadzenie postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. W przypadku ustalenia, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet bowiem, jeżeli strona skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to ZUS nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać strony skarżącej. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. W konsekwencji organ, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19) oraz charakter sprawy, rozważy możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w oparciu o dokumenty będące już w posiadaniu organu W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 3 sierpnia 2020 r. Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.