III SA/Wr 682/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji członka Zarządu Powiatu L. oddala skargę. Wojewoda D. ustalił, że w dacie wyboru D. S. na członka Zarządu Powiatu L. na podstawie uchwały Rady Powiatu L. Nr [...] z dnia [...] r., D.S. pełnił jednocześnie funkcję Prezesa B Sp. z o.o. w L. (dalej B) oraz członka Rady C Sp. z o.o. w P. (dalej C). Według organu nadzoru naruszało to zakaz z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tj. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, dalej także ustawa, ustawa antykorupcyjna). Organ nadzoru powołał się na art. 5 ust. 4 ustawy, stanowiący, jeżeli członek zarządu województwa lub powiatu przed dniem wyboru pełnił funkcję, prowadził działalność gospodarczą albo posiadał akcje lub udziały, o których mowa w art. 4, obowiązany jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji, zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej albo zbyć udziały lub akcje. Sankcję za niewypełnienie tego obowiązku określono w art. 5 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 4, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje ją najpóźniej w ciągu miesiąca od upływu terminu, o którym mowa w ust. 4. Według art. 6 ust. 1 ustawy zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, o którym mowa w art. 4 pkt 1, nie dotyczy jedynie osób zgłoszonych do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego. Takie osoby nie mogą jednak zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby. Organ nadzoru podjął czynności dla ustalenia, czy D. S. zgłoszono do pełnienia funkcji w organach C i B przez podmiot, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Powołał się na pismo z dnia [...] r., gdzie wskazano, że do pełnienia funkcji w B i C został on zgłoszony przez gminy. Weryfikując te informacje organ nadzoru wystąpił do prezydenta L. i do burmistrza P. o potwierdzenie tych informacji. W zakresie zgłoszenia do pełnienia funkcji w Radzie C burmistrz wyjaśnił, że Rada Miejska nie podejmowała uchwały w tej sprawie. D. S. zgłosił sam swą kandydaturę i został powołany do Rady C Uchwałą Nr [...] Zwyczajnego Zgromadzenia Wspólników C. W kolejnym piśmie burmistrz wskazał, że przed powołaniem do rady nadzorczej, a także w okresie sprawowania funkcji członka rady nadzorczej C, D. S. nie informował burmistrza reprezentującego gminę na zgromadzeniu wspólnika o okolicznościach stanowiących przeszkodę do powołania. Organ nadzoru wskazał, że przewodniczący Rady Powiatu L. wraz z pismem z dnia [...] r. przekazał organowi nadzoru pismo burmistrza P. z dnia [...] r., gdzie powyższe fakty zostały potwierdzone. Odnośnie pełnienia przez członka zarządu funkcji prezesa B, prezydent Miasta L. wyjaśnił w piśmie z dnia [...] r., że D. S. wyznaczyła do objęcia funkcji w zarządzie B przez Gmina Miejską L. Kwestia ta nie była przedmiotem dalszego postępowania. Nie wyczerpywała bowiem dyspozycji art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy. Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia organ nadzoru stwierdził odnośnie pełnienia przez D. S. funkcji członka rady C naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy. Na podstawie art. 85 lit.a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, dalej także u.s.p.) pismem z dnia [...] r. wezwał Radę Powiatu L. do podjęcia uchwały w sprawie odwołania D. S. z funkcji członka Zarządu Powiatu L. w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma. Z uwagi na bezskuteczny upływ tego terminu, zgodnie z art. 85 lit.a ust. 2 u.s.p., organ nadzoru wydał dnia [...] r. zarządzenie zastępcze w przedmiocie odwołania D. S. z funkcji członka zarządu Powiatu L. D. S. wniósł na zarządzenie organu nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 2 ust. 6a, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcję publiczną oraz art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez błędną wykładnię, tj. błędne uznanie, że skarżący obejmując funkcję członka Zarządu Powiatu L. w dacie [...] r., będąc jednocześnie członkiem Rady C, naruszył zakaz wymieniony w art. 4 ustawy antykorupcyjnej. Ze zgromadzonego przez organ nadzoru materiału dowodowego wynika natomiast, iż do sprawowania funkcji członka Rady C został zgłoszony i jednocześnie powołany przez Burmistrza Gminy P. Jest to organ tej gminy, który pełni jednocześnie funkcję zgromadzenia wspólników jednoosobowej spółki gminnej C, co jest bezsporne w sprawie. Burmistrz zgodnie z art. 215 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030) powołuje i odwołuje członków rady nadzorczej. Wojewoda wykazuje nieuzasadniony formalizm stawiając wymóg, aby burmistrz najpierw wyznaczył kandydata, a dopiero potem powołał go do organu spółki lub dokonał stosownego oświadczenia woli przed rozpoczęciem obrad zgromadzenia wspólników. Skarżący zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 85a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego wskutek przeprowadzenia wybiórczej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze pominął pismo Burmistrza P. z dnia [...] r. przedłożone organowi nadzoru przez Przewodniczącego Rady Powiatu L. wraz z pismem z dnia [...] r. oraz pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego organ nadzoru naruszył także art. 85a ust. 1 i 2 u.s.p. przez błędne zastosowanie tego przepisu i wydanie zarządzenia zastępczego. Skarżący podniósł ponadto sprawę pełnienia przez niego funkcji Prezesa B. W tym przedmiocie organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź zaniechał ujawnienia w pisemnym uzasadnieniu wyników postępowania co do pełnienia przez skarżącego tej funkcji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania było powołanie skarżącego na członka Rady C w dacie [...] r. Organ stwierdził, że należy odróżnić zgłoszenie do objęcia określonej funkcji i wybór do jej pełnienia. Ustawa antykorupcyjna w art. 6 ust. 1 stanowi wprost, że dla uznania wystąpienia tej przesłanki rozstrzygające jest samo zgłoszenie do objęcia funkcji członka rady nadzorczej. Skarżący przyjmuje, że wobec regulacji art. 12 ust. 4 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej wątpliwości organu nadzoru nie budził fakt, że Burmistrz P. uczestnicząc w zgromadzeniu wspólników C Sp. z o.o. w P. pełnił jednocześnie funkcję Burmistrza i organu (zgromadzenia wspólników) tej spółki. Stąd skarżący zarzuca organowi nadzoru nieuzasadniony formalizm jakim jest wymóg, aby burmistrz najpierw wyznaczył kandydata, a dopiero potem powołał go do organu spółki albo dokonywał stosownego oświadczenia woli przed rozpoczęciem obrad zgromadzenia wspólników. W tej kwestii organ nadzoru podkreślił, że ustawa antykorupcyjna wprowadzając zakazy dla osób wymienionych w jej art. 1 i art. 2, pełniących funkcje, o których mowa w art. 4 ustawy, nie różnicuje sytuacji osób zasiadających we władzach spółek jednoosobowych i spółek z udziałem większej liczby wspólników. Zarówno zakaz antykorupcyjny i wyjątki od niego określono jednolicie dla każdej kategorii spółek. Ustawa ta dotyczy więc wszystkich spółek prawa handlowego posiadających organy, z zasiadaniem w których wiąże się możliwość naruszenia zakazu antykorupcyjnego. Ustawa antykorupcyjna nie określając terminu zgłoszenia kandydata na członka organu spółki nie uzależnia spełnienia przesłanki zgłoszenia, o której mowa w art. 6 ustawy, od tego, czy zgłoszenie to nastąpiło w trakcie trwania zgromadzenia wspólników czy przed otwarciem zgromadzenia. Artykuł 6 ust. 1 ustawy jednak wprost i jednoznacznie warunkuje możliwość zastosowania wyjątku od ustawowego zakazu od spełnienia przesłanki zgłoszenia do objęcia określonych stanowisk w spółce prawa handlowego w rozpatrywanej sprawie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie od terminu takiego zgłoszenia. Według organu nadzoru ustawa nie ustala, że zgłoszenie ma mieć formę pisemną. Taka forma zgłoszenia kandydata do pełnienia funkcji w organie spółki pozwala jednak stwierdzić, że zgłoszenie to miało miejsce. Organ nadzoru na żadnym etapie postępowania nie wykluczał i nie pomijał innej możliwości potwierdzenia wystąpienia takiego zgłoszenia. Udzielając wyjaśnień organowi nadzoru burmistrz Polkowic jednoznacznie wskazał, że skarżący "samodzielnie zgłosił się celem przedstawienia swojej kandydatury". W żadnym z pism kierowanych do organu nadzoru w rozpatrywanej sprawie ani w piśmie z dnia [...] r. burmistrz P. nie wskazał, że nie zgłosił kandydatury skarżącego do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej. Nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających fakt dokonania przez niego takiego zgłoszenia. Organ nadzoru podkreślił, że w toku postępowania nadzorczego dwukrotnie występował do burmistrza P. z zapytaniem dotyczącym zgłoszenia skarżącego do Rady C. Jednocześnie w piśmie z [...] r. w zw. z pismem z dnia [...] r. wskazywał na konieczność udzielenia informacji z uwzględnieniem okresu obecnej kadencji Rady Powiatu L., tj. od 2010 r. do chwili obecnej oraz na konieczność przedłożenia organowi nadzoru dokumentów potwierdzających fakt zgłoszenia przez Gminę P. Burmistrz nie poinformował organu nadzoru o zmianie przedstawionego stanowiska we wskazanym zakresie. W świetle art. 4 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy antykorupcyjnej ocena ewentualnego naruszenia zakazu antykorupcyjnego związana jest z upływem trzymiesięcznego okresu od wyboru na członka zarządu. Organ nadzoru w trakcie postępowania uwzględnił okres od wyboru skarżącego na członka Zarządu Powiatu L. i powołania go do pełnienia funkcji w organie spółki poprzedzające wybór na członka organu powiatu. Organu nadzoru oceniał zatem wybór na członka organu spółki bezpośrednio poprzedzający wybór do pełnienia funkcji publicznej, z którą związany jest ten zakaz. Ocenie podlegał zatem wyłącznie wybór skarżącego na członka organu C w 2010 r. Wątpliwości skarżącego w tej kwestii są więc nieuzasadnione. Organ nadzoru w toku postępowania dokonał kompleksowej oceny stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Uwzględnił i ocenił cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wbrew zarzutom skargi, organ nadzoru przed wydaniem zarządzenia zastępczego ocenił treść pisma Burmistrza P. z [...] r., przedłożonego przez przewodniczącego Rady Powiatu L. wraz z pismem z dnia [...] r. Z uwagi na to, że pismo to nie wpływało na zmianę stanowiska organu nadzoru co do stwierdzenia naruszenia zakazu antykorupcyjnego, nie zostało wymienione w treści uzasadnienia zarządzenia zastępczego. W zakresie pełnienia funkcji członka Rady C ocenie nie podlegała treść wskazanego przez skarżącego pisma Prezydenta Miasta L. Dotyczyło ono bowiem pełnienia przez skarżącego funkcji prezesa B. Zdaniem organu nadzoru tym samym również te zarzuty są bezzasadne. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że żądanie oddalenia skargi jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno działalność organów samorządu terytorialnego, jak również organów administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), w tym na zarządzenie zastępcze wojewody, wydane na podstawie art. 85 lit.a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 595, dalej także u.s.p.). Zgodnie z art. 85a ust. 3 u.s.p. do tych skarg stosuje się odpowiednio przepis art. 85 u.s.p., z tym, że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Artykuł 85 ust. 1 u.s.p. stanowi natomiast, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Kryterium legalności, przewidziane przez art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. (art. 148 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący w świetle art. 85a ust. 3 u.s.p. w rozpatrywanej sprawie posiada legitymację skargową, gdyż zarządzenia zastępcze dotyczy jego interesu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonego zarządzenia zastępczego są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tj. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584). Zgodnie z art. 2 pkt 6 lit.a ustawa ta określa między innymi ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez członków zarządów powiatów. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy osoby te w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego. Członek zarządu powiatu przed dniem wyboru pełnił funkcję członka zarządu spółki prawa handlowego, obowiązany jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji (art. 5 ust. 4). Jeżeli członek zarządu powiatu tego nie uczyni, a więc narusza zakazy, o których mowa w art. 4, organ stanowiący powiatu jest obowiązany odwołać go z pełnionej funkcji najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący organu stanowiącego uzyskał informację o przyczynie odwołania (art. 5 ust. 5). W rozpatrywanej sprawie jest niesporne, że skarżący w chwili wybrania go w dniu [...] r. przez radę powiatu na członka zarządu powiatu był prezesem B Sp. z o.o. w L., a także członkiem rady nadzorczej C Sp. z o.o. w P., wybranym na tę funkcję [...] r. Postępowanie nadzorcze na początku dotyczyło funkcji skarżącego w obydwu spółkach. Po ustaleniu, że sprawowanie przez skarżącego funkcji prezesa B nie nasuwa zastrzeżeń prawnych, organ nadzoru kontynuował postępowanie w zakresie sprawowania przez skarżącego funkcji członka rady nadzorczej C. W tym stanie rzeczy Sąd uznaje za bezprzedmiotowe uwagi i zarzuty skarżącego odnośnie wad postępowania dotyczącego sprawowania przez niego funkcji prezesa B. Skarżący w terminie 3 miesięcy od daty wyboru na członka zarządu powiatu nie zrzekł się funkcji członka rady C, tak jak to przewiduje art. 5 ust. 4 ustawy antykorupcyjnej. Stwierdziwszy to, organ nadzoru wezwał radę powiatu w trybie art. 85a ust. 1 u.s.p. do odwołania skarżącego ze składu zarządu powiatu. Rada powiatu nie uczyniła tego w ustawowym, 30 dniowym terminie. Wojewoda wydał zatem na podstawie art. 85a ust. 2 u.s.p. zaskarżone zarządzenie zastępcze, którym odwołał skarżącego z funkcji członka zarządu powiatu. Istota sporu pomiędzy stronami polega na tym, że skarżący kwestionuje zgodność z prawem zarządzenia zastępczego. Powołuje się przy tym na art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, stanowiący, że zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, o którym mowa w art. 4 pkt 1, nie dotyczy osób wymienionych w art. 2 pkt 1, 2 i 6-10, w tym członka zarządu powiatu, o ile został on zgłoszony do objęcia stanowiska w spółce prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący twierdzi, że został zgłoszony do składu rady C przez właściwy organ gminy, którym zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz.U. z 2011 Nr 45, poz. 236) w jednoosobowych spółkach gminy jest organ wykonawczy tej jednostki, czyli w rozpatrywanej sprawie burmistrz. Sąd stwierdza, że z żadnego dokumentu zawartego w aktach administracyjnych sprawy ani z oświadczenia złożonego w toku postępowania nie wynika, aby skarżący został zgłoszony przez gminę do objęcia stanowiska w radzie C. Z art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej wynika natomiast konieczność konkretyzacji podmiotowej takiego wyznaczenia jako reprezentanta ściśle oznaczonego podmiotu (czyli w rozpatrywanej sprawie gminy) oraz do pełnienia funkcji reprezentanta w konkretnym podmiocie, czyli w spółce prawa handlowego (w rozpatrywanej sprawie w spółce C). Przepis art. 6 ust. 1 stanowi bowiem o wyznaczeniu do spółki prawa handlowego, rozumianej jako zindywidualizowany podmiot. Z oświadczenia burmistrza wynika natomiast, że żaden organ gminy nie podjął takiego rozstrzygnięcia. Skarżący natomiast sam się zgłosił do pełnienia tej funkcji, a jego kandydatura została przyjęta szczególnie z uwagi na to, że jak podkreślił burmistrz, brak jest osób posiadających prawnie wymagane kwalifikacje od członków rad nadzorczych samorządowych spółek prawa handlowego. Po dokonaniu takiego ustalenia, według Sądu, bezprzedmiotowe są rozważania strony skarżącej, że przedstawienie kandydatury skarżącego na członka rady nadzorczej przez burmistrza, będącego jednocześnie organem wykonawczym gminy oraz pełniącym funkcje zgromadzenia wspólników C, jest równoznaczne ze zgłoszeniem skarżącego do składu rady C przez gminę. Z uwagi na to, że skarżący nie spełnił wymogów dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej, nie dotyczyło go zwolnienie od zakazu pełnienia funkcji w radzie nadzC.orczej PGM. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wydane przez organ nadzoru zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem i orzekł jak w sentencji.