III SA/Wr 685/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Maciej Guziński, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającą J. O. (dalej: strona, skarżący) umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W pierwotnej wersji w sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. podano błędną datę utrzymanej w mocy decyzji I instancji, a mianowicie [...] listopada 2014 r., przy podanym prawidłowo numerze decyzji I instancji, będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, a także przy podaniu jej niewadliwych danych, czyli daty i numeru decyzji I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji II instancji. Błędną datę podaną w sentencji organ uznał za oczywistą omyłkę pisarską i skorygował ją na prawidłową, czyli na [...] marca 2015 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący stwierdził, że dnia [...] marca 2015 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której organ administracyjny wydał decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu składek - należności w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Skarżący zarzucił, że organ ZUS nie rozpoznał tego wniosku, gdyż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy inną niż zaskarżoną decyzję, czyli z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Według skarżącego już ta okoliczność sprawia, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i powinna zostać uchylona, ponieważ rozstrzyga sprawę, w której w tym postępowaniu nie wnosił środka odwoławczego. Gdyby ten zarzut nie został przez Sąd uwzględniony, skarżący podniósł, że organ wadliwie nie zastosował art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, dalej także u.s.u.s.). Skarżący nie zgadza się bowiem z twierdzeniem ZUS, że w jego przypadku nie występuje całkowita nieściągalność zaległości. Według skarżącego jest nadużyciem prawa twierdzenie ZUS, że skarżący posiada majątek, z którego można prowadzić egzekucję. Wprawdzie organ stwierdził, że skarżący posiada kilka działek gruntu i że są one obciążone hipoteką, to jednak nie wykazał, że można z nich prowadzić egzekucję. Działania organu i czynności egzekucyjne wskazują natomiast, że nikt nie jest zainteresowany nabyciem tych nieruchomości, nawet sam ZUS. Jeśli nikt nie jest zainteresowany tymi nieruchomościami, to nie można ich spieniężyć. Oznacza to, że brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W państwie prawa nie można latami utrzymywać stanu niepewności dłużnika, choćby poprzez sztuczne podtrzymywanie postępowania egzekucyjnego nieprowadzącego do celu. Takie działanie ZUS może oznaczać nękanie dłużnika i pozbawianie go godności. Dlatego zdaniem skarżącego w tej sprawie organ błędnie przyjął, iż nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności i tym samym nie rozpoznał merytorycznie wniosku o umorzenie składek naruszając w ten sposób przepisy prawa. Zdaniem skarżącego organ też błędnie uznał, że odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata to składki. Pojęcie należności z tytułu składek nie tym samym pojęciem co składki, gdyż ustawodawca rozróżnia te pojęcia. Organ administracyjny zastosował więc błędną wykładnię art. 24 ust. 2 u.s.u.s. i uznał, że do wymienionych należności składkowych stosuje się przepisy o umorzeniu składek. Artykuł 24 ust. 2 ustawy stanowi jedynie, że te należności podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i egzekucji sądowej. W żaden sposób ten przepis nie stanowi, że te należności mogą być umarzane dokładnie w taki sam sposób, jak składki. Skarżący zarzucił, że w decyzji nie rozpatrzono zarzutu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku z [...] listopada 2014 r. skarżący zakwestionował wysokość zadłużenia i poszczególne kwoty, które miałyby się składać na to zadłużenie. A zatem obowiązkiem ZUS było dokładne wyjaśnienie tej kwestii, a tego organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika za pracowników za okresy od 09/2001 do 05/2002, od 07/2002 - 1/2002, od 01/2003 do 02/2003, od 04/2003 do 12/2003. od 04/2004 do 06/2004, od 08/2004 do 06/2005, 08/2005 i 10/2005 w łącznej kwocie [...] zł. (według stanu na dzień [...] marca 2015 r.). Dochodzone zadłużenie obejmuje wyłącznie składki za zatrudnionych pracowników. W przedmiocie składek należnych za skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą wydano w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję o umorzeniu zadłużenia. Organ powołał art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ wyliczył te przypadki. Stwierdził, że w myśl art. 32 u.s.u.s. te przesłanki są także stosowanie w odniesieniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowany Świadczeń Pracowniczych. Według organu postępowanie dowodowe w sprawie wykazało brak przesłanek uznania po stronie skarżącego stanu całkowitej nieściągalności. Posiada on bowiem stałe źródło dochodów z tytułu zatrudnienia, z którego osiąga miesięczne wynagrodzenie w kwocie [...] zł. brutto. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małżonką, która pobiera świadczenie rentowe w wysokości [...] zł. brutto miesięcznie. Poza tym skarżący posiada jako użytkownik wieczysty majątek w postaci nieruchomości gruntowej stanowiący według danych z bazy Ksiąg Wieczystych wspólność małżeńską ustawową. Nieruchomość ta jest obciążona hipoteką przymusową ustanowioną na rzecz ZUS. Prowadzone przez komornika sądowego postępowanie egzekucyjne jest wprawdzie nieskuteczne, lecz komornik nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności i w dalszym ciągu prowadzi egzekucję. Organ wskazał, że umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. możliwe jest jedynie odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne osób prowadzących działalność gospodarczą, będących jednocześnie płatnikami składek na to ubezpieczenie. Przepis ten nie znajduje zastosowania wobec należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Na koncie ZUS skarżącego figuruje aktualnie jedynie zadłużenie z tytułu składek należnych za zatrudnionych pracowników. Trudna sytuacja osobista (finansowa i zdrowotna) skarżącego nie może więc stanowić podstawy do umorzenia tego zadłużenia. Zarzut nieuprawnionego dochodzenia przez ZUS należności z tytułu opłaty dodatkowej i kosztów upomnienia jako należności składkowych jest według organu nietrafny. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłata dodatkowa, określane jako "należności z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Z tego jednoznacznie wynika, że opłata dodatkowa i koszty upomnienia traktowane są w ustawie jako należności składkowe. Podlegają więc rygorom tych samych przepisów prawa co składki, w tym przepisom z zakresu umarzania nieopłaconych należności. Zarzut dotyczący szczegółowego wyliczenia zadłużenia skarżącego jest według organu chybiony, ponieważ w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. podano zarówno okresy, w których powstało zadłużenie, jak i należne składki nieopłacone przez skarżącego, podlegające dochodzeniu w drodze postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na to, że w decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2015 r. omyłkowo podano datę decyzji, w stosunku do której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. [...] listopada 2014 r., organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. sprostował ten błąd podając prawidłowa datę decyzji I instancji, tj. [...] marca 2015 r. Biorąc to pod uwagę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, zwanej dalej p.u.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Działając w ramach tych kompetencji Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W sprawie jest niesporne, że skarżący posiada wobec ZUS zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, a także należności z tytułu opłaty dodatkowej i kosztów upomnienia, a skarga dotyczy umorzenia tych należności. Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego dotyczące wysokości kwoty zaległości skarżącego wobec ZUS nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o umorzenie tych zaległości. Nie jest to bowiem przedmiotem tego postępowania. Sąd podziela stanowisko organu, że wbrew zarzutom skarżącego, według art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłata dodatkowa są traktowane tak jak należności z tytułu składek, a nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Będąc należnościami o charakterze składkowym podlegają także przepisom regulującym umarzanie nieopłaconych należności. Sąd podziela stanowisko organu, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie może stanowić podstawy do umorzenia składek pracowniczych finansowanych przez płatnika. Za taką wykładnią przemawia wyraźna treść tego przepisu: "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Jest to przepis prawa publicznego, który należy interpretować ściśle, bez możliwości stosowania interpretacji rozszerzającej. Wynika z niego, że umarzane mogą być tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek, czyli przysługujące ZUS od płatnika z tytułu jego własnego ubezpieczenia, a nie z tytułu ubezpieczenia pracowników. W konsekwencji tego w rozpatrywanej sprawie nie ma więc zastosowania art. 28 ust. 3a u.su.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Wniosek skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek nie dotyczył bowiem jego własnych należności lecz składek pracowników, za które odpowiada skarżący. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ustalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne unormowano przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem podstawową przesłanką, umożliwiającą rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy całkowitej nieściągalności należności, którą ustawa definiuje w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zatem dopiero zaistnienie którejś z tych przesłanek umożliwia umorzenia należności. Sąd stwierdza, że organy orzekające dokonały właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście omawianych przesłanek. Wskazały, że wobec skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, w którym dotychczas nie wykazano całkowitej nieściągalności. Skarżący posiada nieruchomości, które mogą być przedmiotem egzekucji. Chwilowy brak popytu na te nieruchomości nie przesądza o niemożliwości przyszłej zmiany tej sytuacji. Skarżący uzyskuje także stałe miesięczne dochody, pozwalające na wszczęcie egzekucji. W przypadku skarżącego przesłanka całkowitej nieściągalności nie może więc zostać spełniona. W tym kontekście Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych takie ustalenie przyjął prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sąd stwierdza, że decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze uznania administracyjnego organu ZUS. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...) "daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć. Decyzja administracyjna wydana na tej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego, jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej, ponieważ kontrola sądowa jest oparta o kryterium legalności. Organ ZUS, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. W ten sposób organ dopełnia nie tylko normę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ powinien także sporządzić wnikliwe i logiczne uzasadnienie decyzji wyjaśniające przesłanki, którymi się kierował, jak go do tego zobowiązuje art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wyraża się w możliwości rozstrzygnięcia negatywnego dla zobowiązanego, nawet przy ustaleniu istnienia pozytywnych przesłanek umorzenia zaległości wobec ZUS. Z tego względu odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkuje wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2427/06, LEX nr 328895). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej sąd jest więc zobowiązany ocenić, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy spełniono przesłanki określone w przepisach, a ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie uchybień w tym zakresie. Jeśli idzie o zarzut skarżącego błędnego określenia w decyzji odwoławczej decyzji I instancji, organ trafnie wskazał, że w istocie przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja z dnia [...] marca 2015 r. W sentencji pierwotnej wersji decyzji odwoławczej z dnia [...] czerwca 2015 r. była natomiast podana błędna data decyzji I instancji – [...] listopada 2014 r., natomiast numer decyzji I instancji, czyli: [...], był podany prawidłowo. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. wydana w sprawie skarżącego została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności i z tego względu nie mogła być przedmiotem postępowania odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wynika natomiast jasno, że przedmiotem kontroli instancyjnej była decyzja wydana w dniu [...] marca 2015 r. o numerze [...]. Datę decyzji I instancji skorygowano na podstawie art. 113 k.p.a. jako oczywistą omyłkę pisarską decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Niezgodnie z art. 113 § 2 przewidującego formę postanowienia, uczyniono to w formie decyzji administracyjnej, która zawiera błędne pouczenie o środku prawnym. Jednakże z uwagi na oczywistość omyłki polegającą jedynie na błędnym podaniu daty decyzji I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji, Sąd przyjął, że nie może być to przesłanką wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę wskazane względy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.