III SA/Wr 687/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Marcin Miemiec, , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki z o.o. "G." od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 - utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że dnia 8.11.2010 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Do powyższego wniosku dołączona została umowa przekazania w dniu 8.11.2010 r. prawa użytkowania gruntów rolnych oraz przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, zgodnie z którą B. G. przekazała w posiadanie oraz w zakresie prawa użytkowania i kontynuowania programu rolnośrodowiskowego na rzecz spółki "G." działki o numerach: [...], położone w obrębie T., gmina S., [...] - obręb G., gmina Z., [...] i [...] - obręb Z., gmina Z., [...] - obręb S.P., gmina O., [...] - obręb L.K., gmina N., [...] - obręb B., gmina O.. Dnia 30.12.2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynęła umowa przekazania posiadania gruntów rolnych oraz przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego i ONW z dnia 29.12.2010 r. Zgodnie z treścią złożonej umowy spółka przekazała wszystkie działki wymienione w umowie z dnia 8.11.2010 r. w posiadanie podmiotów wskazanych przez dysponenta tych działek B. G., w zakresie prawa rolniczego użytkowania i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie z postanowieniami umowy K. K. przejął w wyłączne posiadanie działki rolne na działkach geodezyjnych o nr [...] a T. G. przejął w wyłączne posiadanie działki rolne na działkach geodezyjnych nr [...]. W umowie wskazano, iż powodem przekazania posiadania działek wymienionych w umowie z dnia 29.12.2010 r. była utrata możliwości do skutecznego ubiegania się o płatności przez "G." sp. z o.o., w związku z ostateczną decyzją Dyrektora DOR ARiMR z dnia [...] r. o odmowie wpisania spółki do ewidencji producentów. W dniu 16.03.2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynęła kolejna umowa przekazania posiadania gruntów rolnych oraz przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego i ONW. Zgodnie z jej zapisami T. G., działający w imieniu własnym oraz K.K. przekazali z dniem 15.03.2011 r. działki znajdujące się w ich posiadaniu na mocy umowy z dnia 29.12.2010 r., w zakresie prawa rolniczego użytkowania i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego na rzecz "G." spółki z o.o. W tym stanie faktycznym, opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej powołując się na okoliczność przejęcia przez spółkę działki od osoby, która nie ma statusu producenta rolnego poprzez posiadanie numeru identyfikacyjnego nadanego zgodnie z przepisami o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności albowiem ostateczną decyzją uchylono nadany B. G. numer identyfikacyjny i wykreślono jej wpis z ewidencji producentów. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji wskazał w pierwszym rzędzie na podstawy prawne określające warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, to jest na § 2 ust. 1, § 17 oraz § 23 i § 25 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.). Organ następnie zauważył, że bezsprzecznym faktem rzutującym na niniejsze postępowanie, wpływając jednocześnie na treść decyzji załatwiającej sprawę, jest to, iż B. G. - osoba, która przekazała spółce zadeklarowane we wniosku z dnia 8.11.2010 r. grunty rolne, ostateczną decyzją administracyjną została pozbawiona uprzednio nadanego jej błędnie numeru producenta oraz została wykreślona z ewidencji producentów. Z tej przyczyny za lata 2008, 2009 i 2010 nie zostały B. G. przyznane żadne płatności rolnośrodowiskowe. Dalej zaś organ wywodził, że dla skuteczności przekazania zobowiązań przez poprzedniego producenta rolnego jak i skuteczności przejęcia tych zobowiązań przez nowego posiadacza konieczne jest spełnienie wszystkich wymagań jakie zostały nałożone przez ustawodawcę w ww. § 23 lub 25 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto zobowiązanie rolnośrodowiskowe musi być realizowane w sposób ciągły i nieprzerwany. W omawianym przypadku nie jest możliwe przyznanie spółce płatności rolnośrodowiskowej w trybie przejęcia prawa do płatności oraz zobowiązania rolnośrodowiskowego, skoro osoba, od której przejęto działki rolne nie spełniała podstawowego warunku do ubiegania się o tą pomoc, określonego w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wnioskodawcą, a tym bardziej beneficjentem, o których mowa w § 23 i § 25 rozporządzenia, może być jedynie rolnik, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części wstępuje w takim przypadku do toczącego się postępowania w miejsce wnioskodawcy lub beneficjenta. Tego rodzaju następstwo prawne polega na przeniesieniu m.in. uprawnienia do przysługującej przekazującemu gospodarstwo płatności rolnośrodowiskowej. Brak takiego uprawnienia eliminuje możliwość przejęcia zobowiązań jak i prawa do otrzymania pomocy finansowej przez podmiot przejmujący gospodarstwo lub jego część. Nie jest możliwe bowiem uznanie B. G. za producenta rolnego, któremu przysługuje prawo składania odrębnych wniosków, a co za tym idzie do przekazywania na tej podstawie płatności. W skardze spółka wniosła o uchylenie lub unieważnienie obu zaskarżonych decyzji, ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W obszernym uzasadnieniu na poparcie wniosków skargi strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny dotyczący wpisu do ewidencji producentów rolnych B. G., działań organów, toczących się postępowań, kwestionując dokonane w nich ustalenia oraz czynności faktyczne i prawne organów, a także domagała się wyjaśnienia przez Sąd szeregu kwestii formalnych oraz natury merytorycznej, związanych z doręczeniem, wykonaniem i skutecznością oraz treścią decyzji o uchyleniu B. G. numeru ewidencyjnego oraz jej wpisania do ewidencji producentów rolnych, która to decyzja jest w ocenie strony nieważna. Zarzuciła, że organ oparł się na niepełnym materiale dowodowym, utajniając fakty istotne dla rozstrzygnięcia. Podważała między innymi właściwość organów. Podniosła, że organ nigdy nie rozstrzygnął o przerwaniu realizacji programu przez B. G. i dlatego poprawnie i nieprzerwanie realizowała program do dnia 8.11.2010.r., kiedy to przekazała swe grunty spółce, a spółka zadeklarowała kontynuowanie programu. Strony umowy wypełniły wszystkie wymogi dla uzyskania płatności za 2010.r. Utrata statusu producenta rolnego nie ma żadnego znaczenia, bowiem rozporządzenie nie wymaga, aby w dniu wydania decyzji na rzecz nowego posiadacza poprzedni posiadacz gruntów nadal miał status rolnika-producenta rolnego. Decyzja o wykreśleniu B. G. z ewidencji, doręczona stronie w dniu 8.11.2010.r., wydana została w trybie zwyczajnym, mogła więc wywołać jakiekolwiek skutki prawne z dniem doręczenia jej stronie a nie wstecz, jak przyjął organ. Decyzja ta nie rozstrzygnęła o jakimkolwiek wadliwym działaniu organu w czasie przeszłym, ponieważ nie można o tym rozstrzygnąć w trybie zwyczajnym. W dalszej kolejności strona wywodziła, że nie można więc w przedmiocie numeru ewidencyjnego prowadzić postępowania administracyjnego, ani wydawać decyzji administracyjnych. B. G., od której spółka przejęła grunty, bezsprzecznie posiadała wpis w ewidencji pod nadanym jej numerem ewidencyjnym w dniu rozpoczęcia realizacji programu i bezsprzecznie posiadała ten wpis do dnia przekazania gruntów spółce. Gdyby nawet B. G. utraciła uprawnienie do pozyskiwania płatności w dniu 8.11.2010.r. (jak twierdzi organ), to nie spowodowałoby to przerwania ciągłości programu - program bowiem realizowany był ciągle przez rolnika aktualnie posiadającego uprawnienie. Aktualny stan prawny wpisu B. G. w ewidencji producentów i aktualne posiadanie przez nią uprawnienia do ubiegania się o płatności nie mają żadnego znaczenia w tej sprawie - istotny jest jedynie stan prawny i faktyczny do dnia przekazania gruntów. B. G. nadal figuruje w ewidencji producentów pod nadanym jej numerem, bowiem art. 10 ustawy o ewidencji nie pozwala wykonać decyzji o wykreśleniu strony z ewidencji. Dopiero w lutym 2011 r. organ pierwszej instancji dokonał pozaprawnego, nie przewidzianego w ustawie "zawieszenia wpisu" strony w ewidencji, co nie wywołuje skutków prawnych. Dla przyznania płatności prawo wymaga, aby beneficjent, a nie pierwotny wnioskodawca, był rolnikiem "któremu nadano numer ewidencyjny". Spółka bezspornie jest rolnikiem "któremu nadano numer ewidencyjny". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Skarga może zostać uwzględniona tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 -150 p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego ani materialnego. Przedmiotem zaskarżenia jest ostateczne rozstrzygnięcie organu wydane w sprawie z wniosku skarżącej spółki o wstąpienie do toczącego się – na skutek uprzednio złożonego wniosku B. G. - postepowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka domagała się zastosowania trybu określonego w § 23 lub § 25 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.) albowiem weszła w posiadanie zgłoszonych pierwotnie do przedmiotowej płatności przez B. G. gruntów rolnych, na mocy umów przekazania prawa użytkowania tych gruntów oraz przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jak stanowią powołane przepisy rozporządzenia w § 23 ust. 1: "W razie przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy, nowy posiadacz tego gospodarstwa lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wnioskodawcy." Wymagania formalne, co do wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania oraz rodzaju załączników określił normodawca w ust. 2-5 tego paragrafu, a do nich należy między innymi powinność podania swojego numeru identyfikacyjnego albo przedłożenia kopii wniosku o nadanie numeru, nadto dołączenia kopii umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części. Z kolei po myśli § 25 ust. 1: "W razie przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych beneficjenta, nowemu posiadaczowi tego gospodarstwa lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym beneficjenta, i są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy." W zakresie zaś wymogów formalnych w ust. 3 podano, że do trybu przyznawania płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych beneficjenta przepisy § 23 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Należy podkreślić na tle uregulowań powołanego rozporządzenia, że dla uznania skutecznego następstwa prawnego nie jest wystarczające wyłącznie przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego podmiotu (następcy) wraz z dopełnieniem przez niego opisanych warunków formalnych, lecz muszą być także spełnione uprzednio przesłanki dopuszczalności przyznania płatności rolnej przekazującemu gospodarstwo. Uprawnienia z § 23 i § 25 rozporządzenia nie mają bowiem charakteru samoistnego, lecz pochodny, mający związek z faktem, czy poprzedni wnioskodawca (§ 23) bądź beneficjent (§ 25) posiadali legitymację do występowania w takim charakterze, to znaczy przysługiwał im w szczególności status rolnika uprawnionego do przyznania płatności , o jakim mowa w § 2 ust.1 rozporządzenia, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Inaczej ujmując – przesłanki z § 2 ust. 1 rozporządzenia dotyczą przenoszącego posiadanie jak i przejmującego posiadanie gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że jeżeli w dniu przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego i w dacie składania wniosku przez nowego posiadacza w trybie § 23 albo § 25 rozporządzenia doszło do utraty statusu rolnika uprawnionego do przyznania płatności rolnośrodowiskowej przez dotychczasowego posiadacza, wskutek wykreślenia go z ewidencji producentów rolnych, zachodzi wówczas brak podstaw prawnych do przyznania płatności rolnośrodowiskowych według reguł § 23 lub § 25 rozporządzenia. Nie może być wówczas mowy o kontynuacji uprawnień w zakresie omawianej płatności. Tymczasem, jak ustaliły organy, pierwotnego wnioskodawcę w osobie B. G. takiego statusu producenta rolnego pozbawiono, gdyż ostateczną w administracyjnym toku instancji i niezaskarżoną do sądu administracyjnego oraz jak dotąd nie obaloną w trybach nadzwyczajnych decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia [...]r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w O. Nr [...] z dnia [...] r. o uchyleniu B. G. numeru identyfikacyjnego producenta rolnego i wykreśleniu jej wpisu z ewidencji producentów. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego z dniem jej prawidłowego doręczenia, to jest w dniu 8 listopada 2010 r. i z tą chwilą - na podstawie art.110 Kodeksu postępowania administracyjnego - organ był nią już związany, co oznacza, że organ nie mógł się uchylić od tego związania także w rozpoznawanej sprawie, w zakresie ukształtowanego tym ostatecznym rozstrzygnięciem stanu faktycznego i prawnego w kwestii numeru ewidencyjnego. Tym samym, z racji ukonstytuowanej w art. 16 oraz art. 110 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, organy obu instancji administracyjnych były zobligowane uwzględnić skutki prawne wydanej i prawidłowo doręczonej decyzji ostatecznej w przedmiocie uchylenia numeru ewidencyjnego producenta rolnego i wykreślenia z rejestru oraz musiały przyjąć, że już w dacie pierwszej umowy o przekazaniu w użytkowanie działek rolnych oraz w dacie złożenia wniosku przez skarżącą spółkę o wstąpienie do toczącego się postępowania (tzn. w dniu 8 listopada 2010 r.) przekazująca B. G. nie posiadała w ujęciu wymienionego § 2 pkt 1 pkt 1 rozporządzenia przymiotu rolnika uprawnionego do otrzymania wsparcia finansowego w omawianej materii (nie była już producentem rolnym) a w konsekwencji nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia przez nią praw na inną osobę (nowego posiadacza) w rozumieniu obowiązującej regulacji rolnośrodowiskowej. Jak nadto podały organy – z ustaleń stanu faktycznego sprawy bezsprzecznie wynika, że B. G. nie jest za lata 2008, 2009 i 2010 beneficjentem płatności rolnośrodowiskowych w odniesieniu do przedmiotowych działek. W powyższym świetle zatem wniosek skarżącej spółki o przyznanie płatności z tego tytułu według reguł następstwa prawnego był od początku bezpodstawny. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zagadnienia zaś szeroko prezentowane i komentowane w uzasadnieniu skargi dotyczące numeru ewidencyjnego oraz wpisu B. G. do ewidencji oraz poczynań organów w tej mierze mają charakter z gruntu odrębny od rozpatrywanej sprawy, w granicach tak podmiotowych jak przedmiotowych niniejszej sprawy się nie mieszczą i nie mogły być wobec tego przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszym postępowaniu. Wydana decyzja ostateczna dotycząca B. G. podlegała odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z której to możliwości strona nie skorzystała. Skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub norm procesowych, z tych względów skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.