III SA/Wr 688/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę. Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2013 r. (Nr [...]), w której organ ten nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej Nr [...] w W. (ul. [...]), w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej ([...]), z przekroczeniem terminu zajęcia, określonym w zezwoleniu zarządcy drogi – organ wyższego stopnia utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej "SKO" albo "Kolegium") wynika, że strona skarżąca dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi (z dnia [...]lutego 2006 r., Nr [...]) na zajęcie – w okresie od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] lutego 2011 r. – pasa drogowego wskazanej drogi, przez umieszczenie w nim urządzenia infrastruktury technicznej ([...]). Spółka nie wystąpiła o zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego w późniejszym czasie, w związku z czym organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie zakończone wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Po przedstawieniu dotychczasowe przebiegu postępowania, Kolegium przywołało materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez Zarząd Województwa D., przytaczając w tym zakresie treść przepisów art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpatrywania sprawy). Dokonując oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. sformułowanych w odwołaniu spółki, Kolegium wyraziło zapatrywanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Podkreślono przy tym – posiłkując się tezami wybranych judykatów sądowoadministracyjnych – że mimo powinności organu określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego, i przeprowadzenia koniecznych dowodów, ciężar przeprowadzenia dowodu pewnych twierdzeń spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutek prawny. W rozpatrywanym przypadku strona miała kilkakrotnie możliwość przedstawienia dowodów potwierdzających jej stanowisko, że nie jest właścicielem elementów ulokowanych w pasie drogowym, jednak nie przedłożyła żadnych dowodów, które potwierdzałyby jej twierdzenia. Spółka została też zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Z prawa tego nie skorzystała. W tej sytuacji SKO uznało za w pełni uzasadnione wymierzenie kary pieniężnej (w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wskazano mechanizm obliczenia wysokości kary i zawarto szczegółowe jej obliczenie). Organ drugiej instancji nie dopatrzył się żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. W tym kontekście SKO podkreśliło zwłaszcza, że uzasadnienie decyzji Zarządu Województwa D. odpowiada standardowi przyjętemu w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium zaakcentowało również obowiązek strony wystąpienia z odpowiednim wyprzedzeniem z kolejnym wnioskiem na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres, tak, aby zarządca drogi miał możliwość załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Chodzi bowiem w takich przypadkach o nowy wniosek i nowe zezwolenie, a nie o automatyczne "przedłużenie" już posiadanego zezwolenia. Wywodzono także (ze wskazaniem kolejnego judykatów), iż odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, skoro nie jest ona zależna od winy sprawcy. Kara musi być zatem nałożona niezależnie od tego, czy sprawcy zajęcia można przypisać winę, czy też jego zachowanie się nie ma takiego charakteru. W skardze do tutejszego Sądu zarzucono decyzji Kolegium naruszenie: 1. prawa materialnego – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych, polegające na przyjęciu domniemania, iż skarżąca spółka dokonała zajęcia bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego na kolejny okres, gdyż już w przeszłości uzyskała zezwolenie na zajęcie tego samego pasa drogowego i uznanie, że to strona skarżąca zobowiązana jest do zapłaty kary; 2. przepisów postępowania (art. 7, art. 28, art. 64 § 2, art. 77, art. 78 i art. 107 § 3 k.p.a.), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że została ona wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na kanwie tak sformułowanych zarzutów, autor skargi wniósł o uchylenie decyzji wydanych w sprawie w obu instancjach i o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż na wezwanie organów spółka dwukrotnie wskazywała, iż nie jest właścicielem sieci, wnosząc o podjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia ich właściciela, a następnie – do wezwania go do udziału w sprawie w charakterze strony. Spółka nie przedstawiła co prawda żadnych dowodów, w szczególności dokumentów, które potwierdzałyby jej stanowisko, ale było to spowodowane przyczynami od niej niezależnymi. Zdaniem autora skargi, bezczynność ta nie zwalniała jednak organu od ciążącego na nim – z mocy art. 7, 77 i 78 k.p.a. – obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wydaje się bowiem oczywiste, że dla miarodajnych ustaleń w zakresie własności sieci telefonicznej umieszczonej w pasie drogowym niezbędne było uzyskanie stanowiska podmiotów wskazanych przez stronę, gdyż ograniczenie postępowania wyjaśniającego jedynie do oświadczeń samej strony lub dokumentów przez nią oferowanych wiązałoby się z ryzykiem błędnych ustaleń. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Istota sporu w niniejszej sprawie tkwi w określeniu podmiotu odpowiedzialnego – generalnie, ale również w tej konkretnej sprawie – z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi), poprzez umieszczenie w nim (jak w rozpoznawanym przypadku) urządzeń infrastruktury technicznie niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Bezsporne w sprawie jest to, iż materialnoprawną podstawę, według której zagadnienie to należało rozstrzygnąć, stanowią poszczególne unormowania przyjęte w ramach mocno rozbudowanego art. 40 ustawy o drogach publicznych. Ze sformułowania ust. 1 w tym artykule, w brzmieniu: "Zajęcie (celowe podkreślenie składu orzekającego) pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej", wynika niedwuznacznie, że powinność uzyskania zezwolenia, o którym mowa w cytowanej normie, obciąża ten podmiot, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, między innymi wtedy, gdy zamierza tam umieścić w nim, i to na stałe, sieci telefoniczne (art. 40 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy). W przedstawionym ujęciu normatywnym, kwestia tytułu prawnego do wspomnianych sieci jest zatem zagadnieniem wtórnym. Tym bardziej w sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, kiedy to dopiero z chwilą położenia sieci (zlokalizowania ich w pasie drogowym) przesądzić można problem ich własności. Nie można też skutecznie podważać zasadności stwierdzenia, że podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie – w rozumieniu przywołanego art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – była skarżąca spółka, dysponując stosownym, opłaconym zezwoleniem (decyzja z dnia [...] lutego 2006 r.), opiewającym na okres od dnia [...]lutego 2006 r. do dnia [...] lutego 2011 r. włącznie (5 lat). Orzeczenie, to zawiera pouczenie, iż ewentualne pozostawienie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym po dniu [...] lutego 2011 r. bez zezwolenia zarządcy drogi będzie traktowane jako zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonym w decyzji, co skutkować będzie z kolei wymierzeniem kar pieniężnych na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Ponieważ ani strona skarżąca, ani żaden inny podmiot, nie wystąpił o nowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego w kolejnym okresie, w pełni uzasadnione było wszczęcie – z urzędu, przez ówczesnego zarządcę drogi wojewódzkiej (Zarząd Województwa D.) – postępowania w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w ostatnio wskazanym przepisie. O wszczęciu takiego postępowania zawiadomiono (pismami datowanymi na: dzień [...]grudnia 2012 r. i dzień [...] stycznia 2013 r.) – trafnie i logicznie – ten podmiot, który ubiegał się o pierwotne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i takowe uzyskał. W odpowiedzi na te zawiadomienia, datowanej na dzień [...] lutego 2013 r., spółka wyjaśniła, że "w jej przekonaniu" nie jest właścicielem przedmiotowych urządzeń infrastruktury. Ponieważ zaś "korzysta obecnie z usług dwóch operatorów telekomunikacyjnych tj. Telekomunikacji Polskiej obecnie Orange oraz Dialogu ... prawdopodobnie to jedna z tych firm powinna być adresatem ... postępowania". W odpowiedzi na wezwanie organu (z dnia [...] lutego 2013 r.) do przedstawienia stosownych dokumentów świadczących o przekazaniu urządzenia innemu podmiotowi (z danymi wskazującymi na termin przekazania i konkretyzującymi sam podmiot, któremu urządzenia przekazano), strona ograniczyła się do podtrzymania swojego stanowiska, wnioskując o to, aby to organ zwrócił się – na podstawie art. 77 i art. 78 k.p.a. – do operatorów telekomunikacyjnych wskazanych w poprzednim swoim piśmie, w celu wyjaśnienia tej sprawy. Spółka nie wykorzystała też prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenia się odnośnie do tego materiału, zawiadomiona (obszernym pismem z dnia [...]kwietnia 2013 r.) o zakończeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji (i o jego konsekwencjach), stosownie do wymogów art. 10 § 1 k.p.a. W przedstawionych realiach za w pełni zasadne należy uznać przyjęcie przez organy obu instancji, że podmiotem nadal zajmującym (kolejne celowe podkreślenie Sądu; kwestia pierwotnego "zajęcia" nie budzi wszak najmniejszych wątpliwości) pas drogowy jest skarżąca spółka. Wbrew bowiem odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze, w ramach postępowania wyjaśniającego organy prawidłowo oceniły, że podstawowym zagadnieniem, które należało ustalić w sprawie jest kwestia podmiotu odpowiedzialnego za dalsze zajmowanie pasa drogowego (już jednak bez wymaganego zezwolenia). Dążyły też – w ramach posiadanych możliwości – do wyjaśnienia tej kwestii. Skład orzekający Sądu – nie negując powinności organów administracji publicznej zadekretowanych w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 78 k.p.a. – zmuszony jest (zważywszy na szczególne okoliczności tej konkretnej sprawy) dobitnie podkreślić, iż standardy przyjęte we wszystkich tych przepisach nie nakładają wcale bezwzględnego obowiązku swoistego "wyręczania" strony także we wskazywaniu i pozyskiwaniu z urzędu dowodów, które miałyby wspierać twierdzenia samego zainteresowanego. Nie można w szczególności aprobować takiej beztroskiej (łagodnie ujmując istotę rzeczy) postawy, jaką wykazała strona skarżąca w niniejszej sprawie. W istocie ograniczyła się ona jedynie do ogólnikowego (bo nawet bez podania adresów i skonkretyzowani jednostek operatorów, z którymi należałoby podjąć ewentualną korespondencję) wskazania nazw dwóch operatorów telefonicznych, z których usług obecnie korzysta. Ponownego, silnego podkreślenia wymaga rozróżnienie – na gruncie regulacji przyjętych w art. 40 ust 1 ustawy o ruchu drogowym – między podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego, a podmiotem, który korzysta (dalsze, celowe podkreślenie składu rozpoznającego sprawę) z sieci zainstalowanych w pasie drogowym. W swoich pismach złożonych w toku administracyjnego postępowania wyjaśniającego, w odwołaniu i w skardze do WSA spółka nawiązuje co prawda do podmiotowego prawa własności, jednak jej własne oświadczenia sugerują co najwyżej, że obaj operatorzy telekomunikacji korzystają z sieci przez nią ulokowanych w pasie drogowym, nawet nie uprawdopodabniają zaś tego, że są oni właścicielami sieci. Trzeba przyznać, że zainteresowana strona przyjęła wygodną dla siebie postawę w sprawie, zasłaniając się – równie ogólnikowo – twierdzeniem, iż nie jest w stanie przedstawić dokumentów żądanych przez organ i to z powodu okoliczności od niej niezależnych. Ewentualne uznanie takich postaw za uzasadnione prowadziłoby do konsekwencji, których nie sposób aprobować. Sankcji, w postaci nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (albo z przekroczeniem terminu, na który opiewa zezwolenia), nie dałoby się bowiem w praktyce w ogóle wyegzekwować, skoro dla uwolnienia się od tej dolegliwości wystarczałoby gołosłowne (bo takimi są w istocie twierdzenia spółki w rozpoznawanej sprawie) oświadczenie podmiotu, który dokonał pierwotnego zajęcia, iż to nie on zajmuje już pas drogowy. Przeciwnie zatem, podkreślenia wymaga, że takie praktyki pozostają w oczywistej opozycji do ustalonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (niektóre z tych judykatów wskazało Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia) poglądów, wedle których: 1) fakty, z których określony podmiot wywodzi korzystne dla siebie następstwa powinien przede wszystkim udowodnić sam zainteresowany; 2) odpowiedzialność za bezprawne zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. W tej konkretnej sprawie spółka nie sprostała wymienionym wzorcom. Nie dała organom najmniejszej nawet szansy na ustalenie prawdziwości (niezgodności z prawdą) jej ogólnikowych twierdzeń. Nie ma też znaczenia to, czy powstrzymanie się od przedstawienia dokumentów żądanych przez organ pierwszej instancji spowodowane było rzeczywiście okolicznościami, za które strona skarżąca odpowiada, czy też nie (jak twierdzi sama zainteresowana, znowu zresztą poprzestając na ogólnikowym tylko oświadczeniu). Wszystkie naprowadzone okoliczności nasuwają końcową konkluzję, iż skontrolowana decyzja nie narusza prawa (ani materialnego, ani procesowego). Biorąc dodatkowo pod uwagę dyspozycję art. 134 p.p.s.a., skład orzekający poddał również kontroli sposób ustalenia kary i obliczenie jej wysokości (okoliczność ta nie była kwestionowana przez spółkę), nie dopatrując się żadnych uchybień i w tym zakresie. W konsekwencji dokonanej, całościowej weryfikacji zaskarżonej decyzji, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.