III SA/Wr 689/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Zaskarżoną przez A. O. decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s.") – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] (Nr [...]) odmawiającą umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od grudnia 2005 r. do grudnia 2007 r. w łącznej kwocie 1 383 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w dniu 12 lutego 2008 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Inspektorat w K. G. wpłynął wniosek A. O. o umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz odsetek z tytułu nieterminowych wpłat składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Wniosek w części dotyczącej umorzenia kosztów egzekucyjnych wyłączono do odrębnego postępowania. W uzasadnieniu wniosku zobowiązany podniósł, że aktualnie nie posiada środków finansowych na spłatę całej zaległości, jest inwalidą trzeciej grupy bez prawa do renty chorobowej. Wskutek wypadku przy pracy w dniu 16 sierpnia 2004 r. doznał urazu kręgosłupa, obecnie pracuje w zakładzie pracy chronionej i pobiera najniższe wynagrodzenie w kwocie 1 126 zł. Z osiąganego dochodu musi zakupić leki, bez których jego egzystencja nie byłaby możliwa. Żona wnioskodawcy, M. O., pozostaje bez pracy. Wnioskodawca podkreślił, że powstanie zadłużenia jest wynikiem wspomnianego wypadku przy pracy, ponieważ posiadane środki finansowe były przeznaczane na jego leczenie oraz rehabilitację, zamiast na należne składki. W dniu złożenia wniosku o umorzenie odsetek A. O. dokonał również wpłat na poczet należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w kwotach odpowiadających wysokości należności głównej. W decyzji odmawiającej zobowiązanemu umorzenia powstałych odsetek za zwłokę podkreślono, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą podstawy do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek (naliczonych, a nie zapłaconych odsetek za zwłokę) w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zaległości objęte wnioskiem są dochodzone przymusowo, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgorzelcu prowadzi postępowanie egzekucyjne i do chwili podjęcia rozstrzygnięcia nie stwierdził bezskuteczności egzekucji. Organ uwzględnił fakt, że A. O. jest zatrudniony (umowy o pracę) i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie. Na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdzono, że sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy nie daje podstaw do umorzenia należności, albowiem wnioskodawca – bezpośrednio przed złożeniem wniosku o umorzenie – pozyskał znaczne środki ze sprzedaży majątku nieruchomego, związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. W dniu [...]. A. O. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie odsetek od nieopłaconych w terminie składek, podnosząc, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie wzięto pod uwagę jego aktualnej sytuacji finansowej. Wyjaśnił przy tym, że sprzedaż nieruchomości była konieczna, gdyż komornik sądowy prowadził przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne skierowane do tejże nieruchomości. Według wnioskodawcy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wiedział o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez komornika i mógł wówczas podjąć działania zmierzające do skutecznego zaspokojenia się z nieruchomości przed głównym wierzycielem, którym była Spółdzielnia Mieszkaniowa w Z.. A. O. podkreślił, że kwota uzyskana ze sprzedaży nieruchomości została w całości przeznaczona na spłatę zaległości wobec instytucji, w tym także ZUS, oraz osób fizycznych. Kwota ta nie wystarczyła na spłatę należnych odsetek i kosztów egzekucyjnych dla ZUS. Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że sprzedana nieruchomość nie była majątkiem związanym z prowadzoną działalnością, ponieważ nie dokonywano żadnych odpisów z tytułu jej zakupu (została nabyta prywatnie, a nie jako majątek firmy). Wnioskodawca oświadczył również, że stan jego zdrowia nie wymaga stałego przyjmowania lekarstw, co pozwoliłoby mu na określenie z łatwością stałej kwoty wydawanej na leki. Podniósł, że jego wydatki wiążą się z doraźnym zakupem środków przeciwbólowych ogólnodostępnych i przepisanych przez lekarza, w związku z czym trudno jest mu określić kwotę wydawaną na leki. Podkreślił, że doznany uraz wymaga raczej rehabilitacji, która jest bardziej kosztowna niż środki farmakologiczne. Wyjaśnił, że dotychczas nie potrzebował rachunków za leki i rehabilitację, dlatego też nie może udokumentować kwoty wydawanej na leczenie. Wnioskodawca zaznaczył, że aktualnie jego średni dochód miesięczny wynosi 740,54 zł netto, a koszty z tytułu dojazdu do pracy, wpłaty za telefon i spłata kredytu wynoszą 444,54 zł, co powoduje, że na życie dwóch osób pozostaje kwota 296 zł. Zdaniem wnioskodawcy, spełnia on co najmniej dwie przesłanki do umorzenia zaległości, albowiem jego stan majątkowy i stan osiąganych dochodów uniemożliwia mu opłacenie pozostałej kwoty należności z tytułu składek, natomiast przewlekła, choroba spowodowana wypadkiem przy pracy, nie pozwala mu na osiąganie większych dochodów i uregulowanie należności wobec ZUS. Do wniosku zobowiązany załączył kserokopię wypełnionego uprzednio kwestionariusza, kserokopię planu spłaty kredytu oraz potwierdzone kserokopie dokumentów dotyczących wysokości wynagrodzenia za pracę. W trakcie prowadzonego postępowania wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o aktualne zaświadczenie o stanie zdrowia oraz specyfikację zobowiązań pokrytych z kwoty uzyskanej ze sprzedaży lokalu położonego w Zgorzelcu przy ul. Wyspiańskiego 55, w którym była wykonywana działalność gospodarcza, wraz z dowodami zapłaty tych zobowiązań. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca przedstawił aktualne zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia, dowody dotyczące spłat zobowiązań z kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości oraz postanowienie komornika sądowego o umorzeniu prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Na podstawie zgromadzonego materiału stwierdzono, że zobowiązany prowadził działalność gospodarczą na podstawie wpisu (nr [...]) do ewidencji działalności gospodarczej dokonanego w dniu [...]. przez Burmistrza Miasta Z. w zakresie działalności usługowej pozostałej, gdzie indziej niesklasyfikowanej; sprzedaży detalicznej w nie wyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych; sprzedaży detalicznej owoców i warzyw. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej A. O. był zobowiązany opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Składki za okresy od grudnia 2005 r. do czerwca 2006 r., od września 2006 r. do stycznia 2007 r. i od lipca do grudnia 2007 r. pozostają nieopłacone lub opłacone w niepełnej wysokości. Aktualnie, według złożonego oświadczenia, jedynym źródłem jego dochodu jest wynagrodzenie ze stosunku pracy w S. U. "P.", z czego osiągnął w 2007 r. 11 633,04 zł. Wnioskodawca nie wykazał czy z prowadzonej działalności gospodarczej osiągnął dochód w 2007 r. Średnie miesięczne wynagrodzenie za pracę wnioskodawcy wynosi około 750 zł netto. Pozostaje on we wspólnym gospodarstwie z żoną M. O., która – według wnioskodawcy – nie pracuje. Na podstawie danych przekazywanych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez płatników składek dla celów ubezpieczeń nie stwierdzono tytułu do ubezpieczeń M. O.. A. O. oświadczył, że wraz z żoną zamieszkuje u swoich teściów i nie ponosi żadnych opłat za mieszkanie i media, natomiast w zbiorze wskazanych przez wnioskodawcę wydatków stałych znalazły się koszty dojazdu do pracy w kwocie 150 zł miesięcznie i koszty związane z użytkowaniem telefonu – około 50 zł. Wnioskodawca przyznał, że jest zobowiązany z tytułu umowy kredytu zawartej w dniu [...] z bankiem PKO BP S.A. na kwotę 8 000 zł (spłatę rozłożono na 47 miesięcznych rat od 10 listopada 2007 r. do 10 maja 2011 r.), zaś aktualna miesięczna rata spłacanego kredytu wynosi 233,33 zł (do spłaty pozostaje kwota około 6 000 zł). Organy ustaliły ponadto, że A. O. "jest użytkownikiem wieczystym lokalu" [błędne określenie, gdyż przedmiotem prawa użytkowania wieczystego może być nieruchomości gruntowej, stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś nieruchomość lokalowa – uwaga Sądu] przy ul. O. oraz współużytkownikiem wieczystym gruntu, na którym znajduje się lokal z udziałem [...]. Wnioskodawca posiada samochód osobowy marki Volkswagen Passat, którego wartość jest znikoma z uwagi na długi okres eksploatacji (pojazd wyprodukowany w 1990 r.). W postępowaniu wyjaśniono, że A. O. prowadził działalność gospodarczą do [...]W dniu [...]. zbył z wolnej ręki przysługujące mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego położonego w Z. przy ul. [...] za kwotę [...], w którym do tej pory prowadził działalność gospodarczą. Przed notariuszem złożył oświadczenie, że nie ma zaległych zobowiązań wobec osób trzecich. Z ceny uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości lokalowej pokrył zobowiązania wobec S. M. na kwotę [...], wobec komornika sądowego z tytułu powstałych kosztów egzekucyjnych na kwotę [...], wobec Urzędu Skarbowego w Z. z tytułu podatku VAT na kwotę 387 zł oraz wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 8 130,14 zł (kwota 195,15 zł dotyczyła należnej składki na ubezpieczenie zdrowotne na poczet stycznia 2008 r. z terminem płatności przypadającym na 11 lutego 2008 r.). Łączna kwota zobowiązań pokrytych ze sprzedaży przysługującego wnioskodawcy prawa na nieruchomości wyniosła 32 726,89 zł (58,44 % kwoty uzyskanej ze sprzedaży). Według organów ZUS, w rozpatrywanym przypadku nie występuje całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż zaległości objęte wnioskiem są dochodzone przymusowo a prowadzący postępowanie egzekucyjne Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. nie stwierdził dotychczas bezskuteczności egzekucji. Ponadto – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – na podstawie przedstawionych przez stronę dowodów ustalono, że nie cała kwota uzyskana ze sprzedaży nieruchomości została przeznaczona na spłatę zobowiązań. W ocenie organów prowadzących postępowanie, nie ma dostatecznych podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Według organów ZUS, środki pochodzące ze sprzedaży nieruchomości umożliwiały wnioskodawcy spłatę zaległości, zwłaszcza, że skarżący nie wykazał, aby uzyskana z tego tytułu kwota została w całości przeznaczona na spłatę zobowiązań lub, by wydano ją na leczenie. W takiej sytuacji nie można przyjąć, aby zapłata przez wnioskodawcę niewielkiej kwoty ciążących jeszcze na nim zaległości (odsetek) była niemożliwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. O. zakwestionował zgodność z prawem decyzji odmawiającej umorzenia zaległych odsetek. Skarżący uznał rozstrzygnięcie za niesprawiedliwe, nieuwzględniające trudnej sytuacji finansowej rodziny wnioskodawcy oraz przewlekłej choroby trwającej od czterech lat. Zdaniem skarżącego, w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, nieznajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Postępowanie sądowe wszczęte skargą A. O. nie dostarczyło dostatecznych podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji ze zbioru legalnych aktów, gdyż jej wydanie poprzedziło niewadliwie przeprowadzone postępowanie administracyjne, zawarte zaś w decyzji rozstrzygnięcie znalazło umocowanie w obowiązującym prawie materialnym. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanego aktu, należy przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że rozstrzygnięcia wydawane w zakresie obowiązywania art. 28 u.s.u.s. należą do decyzji o charakterze uznaniowym, co oznacza, że samo wystąpienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie nie oznacza powstania po stronie organu administracji powinności zadośćuczynienia wnioskowi strony o umorzenie należności z tytułu składek, skoro ustawodawca podkreśla, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład" (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.), "mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności" (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), "mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Funkcjonując w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej nie mogą jednak dopuścić się dowolności postępowania, a więc gdy bez należytego rozważenia konkretnego przypadku podejmą arbitralne w istocie decyzje. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności, gdyż w trakcie postępowania organy dążyły do wyjaśnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej wnioskodawcy. Niekwestionując niewielkiego wynagrodzenia skarżącego ze stosunku pracy oraz wskazanych przez stronę miesięcznych wydatków, w tym także rat spłacanego kredytu, organy wskazały na możliwość pokrycia zaległych odsetek z kwoty uzyskanej ze sprzedaży własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego. Jeżeli bowiem skarżący sprzedał to prawo w dniu 1 lutego 2008 r. za 56 000 zł i z kwoty tej spłacił zobowiązania wobec Spółdzielni Mieszkaniowej (21 458 zł), koszty egzekucji komorniczej (2 751,75 zł), podatek VAT (387 zł) oraz należności wobec ZUS (8 130,14 zł), co w sumie wyniosło 32 726,89 zł, to – jak zauważyły organy – mógł z pozostałej kwoty (23 273,11 zł) świadczyć na rzecz ZUS z tytułu odsetek (1 383 zł) w dniu złożenia wniosku o umorzenie tych należności (tj. [...].). Trzeba bowiem zauważyć, że skarżący nie wykazał czy i ewentualnie w jaki sposób rozdysponował resztą ceny uzyskanej ze sprzedaży spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, co pozwalało organom przyjąć, że w dniu wystąpienia o umorzenie odsetek (jedenaście dni od zbycia wspomnianego prawa) nie zachodziła po stronie skarżącego niemożność świadczenia. Zestawienie kwoty pozostałej skarżącemu po uregulowaniu wymienionych wcześniej zobowiązań (23 273,11 zł) z wielkością zaległych odsetek (1 383 zł) dawało organom dostateczne podstawy do uznania, że spełnienie świadczenia z tytułu odsetek nie naruszyłoby w istotny sposób budżetu domowego wnioskodawcy i nie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z niewadliwie poczynionych przez organy ZUS ustaleń wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z ujętych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. okoliczności powodujących całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek, co wykluczało możliwość umorzenia w całości lub części należności z tytułu odsetek za zwłokę od niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W takiej sytuacji organy ZUS prawidłowo sięgnęły po szczególne uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który – będąc wyjątkiem od reguły sformułowanej w art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. – umożliwia umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku całkowitej nieściągalności tychże składek. W kontekście postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organy trafnie przyjęły, że zobowiązany nie wykazał, by – dysponując jeszcze w dacie złożenia wniosku o umorzenie znaczną kwotą pochodzącą ze sprzedaży własnościowego prawa do lokalu – nie był w stanie, ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, opłacić należności bez nadmiernego uszczerbku dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Ponieważ sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy – orzec, jak w sentencji.