III SA/Wr 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy O. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację operacji "[...]" oddala skargę w całości. Zarząd Województwa D. pełni funkcję podmiotu wdrażającego dla operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (PROW 2014-2020). W dniu [...].12.2015 r. ogłoszony został nabór wniosków o przyznanie pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (PROW 2014-2020). W odpowiedzi na powyższy nabór, w dniu [...].03.2016 r. wpłynął wniosek Gminy O. ( dalej: gmina, strona, skarżąca) o przyznanie pomocy na realizację operacji "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]" na kwotę 1 319 597 zł. Jednym z załączników do wniosku o przyznanie pomocy było oświadczenie Burmistrza Gminy z dnia [...].03.2016r., że operacja będzie realizowana w porozumieniu z Zarządem Dróg Powiatowych w T. Organ wezwał pismem z dnia [...].05.2016r. skarżącą do wyjaśnień w zakresie przedłożonego dokumentu, zwracając uwagę, iż porozumienie powinno być zawarte między gminami lub pomiędzy gminą a powiatem, ponadto wymaganym dokumentem jest porozumienie a nie oświadczenie Burmistrza. W ramach uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy skarżąca przedłożyła nowy dokument Umowę na rzecz realizacji Projektu - Porozumienie z dnia [...].06.2016r. zawarte z Powiatem T. na rzecz realizacji Projektu pt. "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]". Zgodnie z § 2 ust. 2 zawartego porozumienia wynika, iż wnioskodawca - Gmina O. jest odpowiedzialny za realizację wszystkich zadań określonych w Projekcie, zawartych we wniosku o przyznanie pomocy. Natomiast Powiat T. jest odpowiedzialny za realizację następujących zadań: wykonanie oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej położonej na części działek o numerze geodezyjnym: [...] i [...] , [...], obręb Osolin oraz na działce nr [...],[...], obręb O., z drogą gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Oznakowanie zostanie wykonane za pomocą jednostki podległej Powiatowi T. tj. Zarządu Dróg Powiatowych w T. ul. W., [...] T., bezpośrednio po wykonaniu przebudowy skrzyżowania przez Gminę O. W wyniku oceny projektu, operacji przyznano sumę 11 punktów (1 punkt za podstawowy dochód podatkowy gminy, w której jest planowana realizacja operacji w przeliczeniu na 1 mieszkańca, obliczany zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, opublikowany przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych do stosowania w roku, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze; 0 punktów za bezrobocie w powiecie, na obszarze którego jest położona gmina, w której jest planowana realizacja operacji, w okresie ostatnich 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy było wyższe lub równe średniej krajowej; 1 punkt za operację powiązaną z inwestycjami dotyczącymi tworzenia pasywnej infrastruktury szerokopasmowej lub na obszarze realizacji operacji istnieje funkcjonująca sieć szerokopasmowa; 2 punkty za drogę objętą operacją prowadzącą bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej; 3 punkty za operację dotyczącą drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii; 0 punktów za realizację operacji w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami lub gminą - a powiatem oraz 4 punkty za kryterium dotyczące specyfiki regionu w województwie), w konsekwencji tego operacja znalazła się na 83 pozycji na liście rankingowej. Pismem z dnia [...].10.2016 r. poinformowano skarżącą o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu pisma jako podstawę odmowy wskazując brak dostępności środków na realizację operacji. Pismem z dnia [...].11.2016 r., skarżąca odwołała się od wyniku oceny złożonego wniosku o przyznanie pomocy, wnosząc prośbę o uchylenie decyzji Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. oraz o ponowną weryfikację wniosku. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Gmina wskazała, że operacja, o której dofinansowanie ubiega się jest realizowana w porozumieniu pomiędzy samorządami (Gminą O., a Powiatem T.), a zatem powinna uzyskać dodatkowy punkt, bowiem wpisywała się w preferowane wspólne rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury drogowej: budowę, przebudowę lub zmianę nawierzchni drogi łączącej się z drogą której budowę/przebudowę strona planuje rozpocząć. Gmina dołączyła do wniosku o przyznanie pomocy stosowne porozumienie z Powiatem T., w którym ogólnie został przedstawiony zakres współpracy. Zdaniem Gminy, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, spełnienie powyższego warunku, celem otrzymania punktu za to kryterium, weryfikowane będzie na etapie płatności końcowej. Wraz z wnioskiem o płatność, Gmina przedstawiłaby dokumenty potwierdzające zrealizowanie lub rozpoczęcie inwestycji na drodze powiatowej łączącej się z drogą gminną objętą wnioskiem o przyznanie pomocy. Zgodnie z obowiązującymi kryteriami wniosek powinien otrzymać większą ilość punktów w liczbie 12, a tym samym zostać zakwalifikowany do udzielenia pomocy. Pismem z dnia z dnia [...] listopada 2016r. organ poinformował skarżącą, że w wyniku rozpoznania wezwania do usunięcie naruszenia prawa dla wniosku złożonego w ramach PROW na lata 2014-2020 w zakresie działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", tytuł operacji "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]", zostało rozpatrzone negatywnie. Organ podtrzymał stanowisko Samorządu Województwa D., przedstawione w piśmie [...] z dnia [...].10.2016r. o odmowie Gminie przyznania pomocy ze względu na brak dostępności środków na realizację operacji. Gmina nie może uzyskać 1 punktu za kryterium: operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami lub gminą a powiatem. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 04.09.2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej Rozporządzenia), w trakcie rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy dokonuje się ich oceny, przyznając planowanej operacji m.in. 1 punkt za kryterium operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami, lub gminą a powiatem. W ramach operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" preferowane są kompleksowe rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury drogowej. Przez kompleksowe rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury należy rozumieć budowę, przebudowę lub zmianę nawierzchni drogi łączącej się z drogą, której budowę/przebudowę strona porozumienia (nieubiegająca się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji) rozpoczęła lub planuje rozpocząć. Gmina w dniu [...].06.2016r. przedłożyła do Samorządu Województwa Umowę na rzecz realizacji Projektu - POROZUMIENIE z dnia [...].06.2016r. zawarte z Powiatem T. na rzecz realizacji Projektu pt. "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]". Z § 2 ust. 2 zawartego porozumienia wynika, iż wnioskodawca - Gmina jest odpowiedzialny za realizację wszystkich zadań określonych w Projekcie, zawartych we wniosku o przyznanie pomocy. Natomiast Powiat T. jest odpowiedzialny za realizację następujących zadań: wykonanie oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej położonej na części działek o numerze geodezyjnym: [...] i [...],[...], obręb [...] oraz na działce nr [...],[...], obręb O., z drogą gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Oznakowanie zostanie wykonane za pomocą jednostki podległej Powiatowi T. tj. Zarządu Dróg Powiatowych w T. ul. W., [...] T., bezpośrednio po wykonaniu przebudowy skrzyżowania przez Gminę O. W ocenie organu w związku z powyższym nie można się zgodzić ze stwierdzeniem wnioskodawcy, że w przedłożonym Porozumieniu ogólnie został przedstawiony zakres współpracy. Zapisy § 2 ust. 2 przedłożonego Porozumienia jednoznacznie, wskazują podział zadań między wnioskodawcą - Gminą O. (będącym Liderem/Beneficjentem) a Powiatem T. (będącym Partnerem). Do zadań Powiatu, który jest stroną Porozumienia należy tylko i wyłącznie wykonanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej położonej na części działek o numerze geodezyjnym: [...] i [...],[...], obręb O. oraz na działce nr [...],[...], obręb O., z droga gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Dalej w uzasadnieniu organ podkreślił, że Gmina w złożonym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zawarła informację, że wraz z wnioskiem o płatność przedstawiłby dokumenty potwierdzające zrealizowanie lub rozpoczęcie inwestycji na drodze powiatowej łączącej się z drogą gminną objętą wnioskiem o przyznanie pomocy. Według organu wnioskodawca realizujący operację w drodze porozumienia pomiędzy Gminą a Powiatem, ma obowiązek przedłożenia na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy stosownego porozumienia, wskazującego na jego przedmiot. Przyznanie 1 punktu za spełnienie kryterium operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami lub gminą a powiatem, następuje na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Natomiast na etapie płatności końcowej, na podstawie dokumentów potwierdzających zrealizowanie lub realizowanie inwestycji w zakresie budowy, czy też przebudowy drogi przez stronę porozumienia, nieubiegającą się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji, dokonuje się sprawdzenia wywiązania się z warunków przedłożonego postanowienia. Ponadto w sytuacji, gdy strona Porozumienia, nieubiegająca się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji - Powiat ma za zadanie wykonanie, przy pomocy jednostki mu podległej, wyłącznie oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej z droga gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie nie można mówić o kompleksowości rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury drogowej. Przez kompleksowe rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury należy rozumieć budowę, przebudowę lub zmianę nawierzchni drogi łączącej się z drogą, której budowę/przebudowę strona porozumienia (nieubiegająca się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji) rozpoczęła lub planuje rozpocząć. Wykonanie przez jednostkę podległą Powiatowi - Zarząd Dróg Powiatowych w T. wyłącznie oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej z droga gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie, nie może stanowić przedmiotu wsparcia w ramach operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" bowiem nie wpisuje się w definicję budowy/przebudowy drogi. Wobec powyższego wykonanie przez jednostkę podległą Powiatowi - Zarząd Dróg Powiatowych w T. wyłącznie samego oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej z droga gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie, nie może być przedmiotem porozumienia, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt. 6 Rozporządzenia. W związku z powyższym nie było postaw do przyznania Gminie 1 punktu za kryterium: operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami lub gminą a powiatem. Gmina wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność odmowy przyznania pomocy na realizację operacji "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]" - pismo z dnia [...] października 2016 roku - wnosząc o: stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzuciła: - naruszenie § 11 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.1414), w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.349 ze zm.), polegające na błędnej wykładni związanej z uznaniem, iż realizacja operacji w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami, lub gminą, a powiatem, oznacza wyłącznie porozumienie obejmujące kompleksowe rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury, rozumiane jako budowa, przebudowa albo zmiana nawierzchni drogi łączącej się z drogą, której budowę/przebudowę strona porozumienia (nieubiegająca się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji) rozpoczęła lub planuje rozpocząć, prowadzącej w konsekwencji do odmowy przyznania Gminie pomocy na realizację operacji. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuciła, że nie zgadza się z prezentowaną przez organ wykładnią § 11 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia, wskazującą na to, iż porozumienie ma dotyczyć kompleksowych rozwiązań jako budowy, przebudowy lub. zmiany nawierzchni drogi łączącej się z drogą, której budowę/przebudowę strona porozumienia (nieubiegająca się o pomoc ramach ocenianej operacji) rozpoczęła lub planuje rozpocząć. Podniosła, iż we wskazanym w zdaniu poprzednim przepisie Rozporządzenia mowa jest o realizowaniu w porozumieniu operacji. Operacje, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6, odsyłającą do art. 2 pkt 9 rozporządzenia nr 1303/2013, oznacza projekt, umowę, przedsięwzięcie lub grupę projektów, wybrane przez instytucje zarządzające danych programów lub na ich odpowiedzialność, przyczyniające się do realizacji celów priorytetu lub priorytetów, do których się odnoszą. W ocenie Gminy, wskazuje to wyraźnie na powiązanie przedmiotu porozumienia z konkretną inwestycją (operacją). W przekonaniu skarżącej, realizowanie operacji w porozumieniu oznacza, iż zobowiązania stron takiego porozumienia będą odnosiły się bezpośrednio do operacji, zawierając postanowienia, których celem będzie bądź ułatwienie realizacji operacji poprzez udzielenie pomocy jednostce realizującą inwestycję, bądź postanowień, których celem będzie umożliwienie realizacji operacji, poprzez udostępnienie terenu, zlecenie realizacji zadania (np. praw i obowiązków związanych z zarządem drogą) jednostki samorządu terytorialnego drugiej jednostce samorządu terytorialnego. Porozumienie ma bowiem na celu ułatwienie, bądź umożliwienie zrealizowania operacji nie zaś jak twierdzi organ - powiązanie jej z innymi inwestycjami, które są lub mogą być realizowane w jej sąsiedztwie. Powiązanie takie, samo w sobie nie tworzy bowiem żadnej szczególnej wartości dodanej, promując przypadkowo jednostki, w których sąsiedztwie inna jednostka prowadzi, albo zamierza prowadzić inwestycję (co nie przesądza nawet o tym, czy taka inwestycja faktycznie zostanie przeprowadzona). Nie sposób zatem założyć, iż ustawodawca, tworząc przepisy regulujące warunki przyznawania dofinansowania, chciał promować właśnie takie współdziałanie jednostek. Co więcej, postanowienia przedłożonego przez Gminę porozumienia, dotyczącego realizacji inwestycji polegającej na wymianie nawierzchni drogi publicznej, nie mogą być analizowane z pominięciem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U.2016.1440 z zm.), w szczególności art. 19 i art. 25. Porozumienie załączone do wniosku o dofinansowanie dotyczyło właśnie zobowiązań, których wykonywanie miało na celu realizację operacji w części na skrzyżowaniu dróg gminnej i powiatowej (będącym w zarządzie Powiatu, jako zarządcy drogi powiatowej - wyższej kategorii) przez Gminę (zarządcę drogi gminnej - niższej kategorii). W przekonaniu skarżącej, realizacja porozumienia zawartego z Powiatem, miała zapewnić racjonalne i kompletne (kompleksowe) zrealizowanie operacji w taki sposób, aby wymiana nawierzchni drogi gminnej została zrealizowana w obrębie skrzyżowania. Brak takiego uzgodnienia prowadziłby do wymiany nawierzchni drogi gminnej do skrzyżowania z drogą powiatową i kontynuowania wymiany nawierzchni za skrzyżowaniem, co byłoby dość absurdalnym rozwiązaniem. W ocenie Gminy, prawidłowe odczytywanie porozumienia w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych i Rozporządzenia, dopuszcza wszystkie formy współdziałania, których przedmiot dotyczy operacji, ułatwiających bądź umożliwiających racjonalną realizację operacji, zaś Organ w sposób nieuprawniony dokonał arbitralnego rozszerzenie treści przepisu Rozporządzenia. Organ nie odwołał się do innych dyrektyw pozajęzykowych, które pozwalają na szersze rozumienie przepisu, aniżeli wynikałoby to z rozumienia językowego, uznając iż może swobodnie decydować, które porozumienia są kompleksowymi (stosując przy tym nigdzie nie wyrażone zasady decydowania o tym) i tym samym zgodnymi z §11 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia, a które nie są. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Wniesiona skarga oparta została na przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poddającym jurysdykcji sądów administracyjnych sprawy skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie należy na wstępie stwierdzić, że tryb i warunki przyznania pomocy finansowej w zakresie działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" w ramach PROW na lata 2014 – 2020", objętego poddziałaniem "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" określają przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.), dalej: ustawą. Skarżąca Gmina, przed wniesieniem skargi do sądu, wyczerpała tryb, o którym stanowi art. 35 ust. 2 powołanej ustawy. Stosownie do tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona do Sądu czynność z dnia [...] października 2016 r. została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło. Wobec powyższego Sąd uznał, że strona skarżąca dopełniła wymogów, o których stanowi art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej czynności o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach poddziałania objętego programem określonym w ustawie wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do prowadzenia w sprawie postępowania, jak i w zakresie zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny przedmiotowej skargi przypomnieć trzeba, że skarżąca Gmina - w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii", objętego działaniem "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" w ramach PROW na lata 2014-2020 - złożyła w dniu [...] marca 2016 r. wniosek o przyznanie pomocy na operację pod nazwą "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...] " na kwotę 1 319 597 zł. Jak wynika z treści art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy przedmiotowy program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje m.in. takie działania i poddziałania, jak podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich: wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Z kolei art. 42 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o przyznanie pomocy technicznej oraz wniosek o płatność składa się na formularzu opracowanym przez agencję płatniczą i udostępnionym przez właściwy podmiot wdrażający - w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 lit. c oraz pkt 7, 13 i 14. Natomiast art. 45 ust. 1 ustawy stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków lub trybu przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań oraz poddziałań. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1414) określa w § 7 ust. 2, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Z kolei § 9 ust. 4 tego rozporządzenia wskazuje, że właściwy organ samorządu województwa albo samorządowa jednostka udostępnia formularz wniosku o przyznanie pomocy, formularz wniosku o płatność oraz formularz umowy na stronie internetowej urzędu marszałkowskiego albo samorządowej jednostki, nie później niż w dniu podania do publicznej wiadomości ogłoszenia, o którym mowa w ust. 1. Ponadto, jak wynika z załączonego do akt sądowych formularza wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii", objętego PROW na lata 2014-2010, obowiązkowym załącznikiem do wniosku jest złożenie porozumienia, że operacja będzie realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami lub gminą a powiatem, co uprawniało do przyznania 1 punktu za spełnienie tego kryterium na podstawie w § 11 ust.1 pkt 6 Rozporządzenia - "Informacja o załącznikach". W rozpoznawanej sprawie Gmina do wniosku o przyznanie pomocy finansowej załączyła oświadczenie Burmistrza Gminy z dnia [...].03.2016r., że operacja będzie realizowana w porozumieniu z Zarządem Dróg Powiatowych w T. Organ wezwał pismem z dnia [...].05.2016r. skarżącą do wyjaśnień w zakresie przedłożonego dokumentu, zwracając uwagę, iż porozumienie powinno być zawarte między gminami lub pomiędzy gminą a powiatem, ponadto wymaganym dokumentem jest porozumienie a nie oświadczenie Burmistrza. W ramach uzupełnień do wniosku skarżąca przedłożyła nowy dokument Umowę na rzecz realizacji Projektu - Porozumienie z dnia [...].06.2016r. zawarte z Powiatem T. na rzecz realizacji Projektu pt. "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]". Z zapisu § 2 ust. 2 zawartego porozumienia wynika, iż wnioskodawca - Gmina [...] jest odpowiedzialny za realizację wszystkich zadań określonych w Projekcie, zawartych we wniosku o przyznanie pomocy. Natomiast Powiat T. jest odpowiedzialny za realizację następujących zadań: wykonanie oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej położonej na części działek o numerze geodezyjnym: [...] i [...],[...], obręb O. oraz na działce nr [...],[...], obręb O., z drogą gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Oznakowanie zostanie wykonane za pomocą jednostki podległej Powiatowi T. tj. Zarządu Dróg Powiatowych w T. ul. W., [...] T., bezpośrednio po wykonaniu przebudowy skrzyżowania przez Gminę O. Dokonując oceny legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania, Sąd miał również na uwadze szczególne uregulowania, jakie w tym zakresie zostały określone w art. 34 ustawy, w szczególności w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, z których wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a także, że przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, a właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji operacji. Zgodnie z zastrzeżeniem dotyczącym odpowiedniego stosowania przepisów art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, Sąd uwzględnił też, że w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także, że przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie do wskazanych przepisów podkreślić należy, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Uwzględniając zasadę praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było zatem podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez prawidłowe przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia kryteriów wyboru w wynikających z § 11 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. Rozporządzenie to - jak wskazuje jego tytuł - określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na budowę lub modernizację dróg lokalnych w ramach działania wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy. Z uwagi na przedmiot inwestycji objętej wnioskiem Gminy, rozporządzenie to znajdowało zatem zastosowanie przy rozpoznawaniu złożonego wniosku. Odnosząc się do treści § 11 cyt. rozporządzenia, wskazać należy, iż zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, w trakcie rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy właściwy organ dokonuje ich oceny, przyznając planowanej operacji punkty według kryteriów określonych w pkt 1-6 tego przepisu tj.: 1) jeżeli podstawowy dochód podatkowy gminy, w której jest planowana realizacja operacji, w przeliczeniu na 1 mieszkańca, obliczany zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, opublikowany przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych do stosowania w roku, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze, kształtuje się na poziomie: a) nie więcej niż 50% średniej krajowej – 5 punktów, b) powyżej 50% średniej krajowej i nie więcej niż 75% średniej krajowej – 3 punkty, c) powyżej 75% średniej krajowej i nie więcej niż 100% średniej krajowej – 1 punkt; 2) jeżeli bezrobocie w powiecie, na obszarze którego jest położona gmina, w której jest planowana realizacja operacji, w okresie ostatnich 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy było wyższe lub równe średniej krajowej – 2 punkty; 3) jeżeli operacja jest powiązana z inwestycjami dotyczącymi tworzenia pasywnej infrastruktury szerokopasmowej lub na obszarze realizacji operacji istnieje funkcjonująca sieć szkieletowa – 1 punkt; 4) jeżeli droga objęta operacją prowadzi bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej – 2 punkty; 5) jeżeli operacja dotyczy drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii – 3 punkty; 6) jeżeli operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami, lub gminą a powiatem – 1 punkt. W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek skarżącej Gminy właściwy organ nie naruszył przepisów K.p.a. w zakresie, w jakim znajdowały one zastosowanie. Sprawa została rozpoznana przez właściwy organ. W wyniku oceny projektu, operacji przyznano sumę 11 punktów (1 punkt za podstawowy dochód podatkowy gminy, w której jest planowana realizacja operacji w przeliczeniu na 1 mieszkańca, obliczany zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, opublikowany przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych do stosowania w roku, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze; 0 punktów za bezrobocie w powiecie, na obszarze którego jest położona gmina, w której jest planowana realizacja operacji, w okresie ostatnich 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy było wyższe lub równe średniej krajowej; 1 punkt za operację powiązaną z inwestycjami dotyczącymi tworzenia pasywnej infrastruktury szerokopasmowej lub na obszarze realizacji operacji istnieje funkcjonująca sieć szerokopasmowa; 2 punkty za drogę objętą operacją prowadzącą bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej; 3 punkty za operację dotyczącą drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii; 0 punktów za realizację operacji w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami lub gminą - a powiatem oraz 4 punkty za kryterium dotyczące specyfiki regionu w województwie), w konsekwencji tego operacja znalazła się na 83 pozycji na liście rankingowej. Sąd podziela stanowiska organu, co do braku spełnienia przez skarżącą Gminę kryterium wyboru określonego w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, stanowiącego w niniejszej sprawie przedmiot sporu i nie przyznania punktu. W tej kwestii wskazać przyjdzie, że kryteria oceny wniosku zostały precyzyjnie i wyczerpująco ustalone w § 11 ww. rozporządzenia i są one dla organu wiążące. W analizowanej sprawie, podstawą odmowy przyznania dofinasowania było stwierdzenie przez organ, że operacja, o wsparcie której ubiegała się Gmina, nie spełniała kryterium wyboru określonego w § 11 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami, lub gminą a powiatem albowiem w ocenie organu porozumienie przedłożone wraz z wnioskiem o dofinansowanie, nie jest porozumieniem, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia wobec czego, nie może przyznać na tej podstawie dodatkowego punktu. Organ wyjaśnił, iż w ramach operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" preferowane są kompleksowe rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury drogowej. Przez kompleksowe rozwiązania, jak wyjaśnił dalej organ, należy rozumieć budowę, przebudowę lub zmianę nawierzchni drogi łączącej się z drogą, której budowę/przebudowę strona porozumienia (nieubiegająca się o pomoc w ramach ocenianej operacji) rozpoczęła lub planuje rozpocząć. Według organu, porozumienie przedłożone przez Gminę nie zawiera kompleksowych rozwiązań, a tym samym, nie jest porozumieniem o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia. W ocenie Sądu orzekającego nietrafny jest zarzut skargi, że organ dokonał błędnej wykładni § 11 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia, związanej z uznaniem, iż realizacja operacji w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami, lub gminą a powiatem oznacza wyłącznie porozumienie obejmujące kompleksowe rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury rozumiane jako budowa , przebudowa albo zmiana nawierzchni drogi łączącej się z drogą, której budowę/przebudowę strona porozumienia (nieubiegająca się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji) rozpoczęła lub planuje rozpocząć, prowadzącej w konsekwencji do odmowy przyznania Gminie pomocy na realizację operacji "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]". Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia, w trakcie rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy dokonuje się ich oceny, przyznając planowanej operacji m.in. 1 punkt za kryterium operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami, lub gminą a powiatem. Natomiast zapis § 2 rozporządzenia stanowi, że pomoc jest przyznawana w zakresie budowy, przebudowy albo zmiany nawierzchni dróg gminnych, powiatowych..., a zasady ogłoszone przy naborze wniosków stanowiły, że przez kompleksowe rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury należy rozumieć budowę, przebudowę lub zmianę nawierzchni drogi (w ramach operacji) łączącej się z drogą, której budowę/przebudowę strona porozumienia (nie ubiegająca się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji) rozpoczęła lub planuje rozpocząć. Nie ulega wątpliwości, iż tak sformułowane zobowiązanie nakłada na stronę porozumienia - nie będącą stroną ubiegającą się o przyznanie pomocy - obowiązek wykonania części drogi - jej budowę, przebudowę lub zmianę nawierzchni drogi i czyni tę stronę odpowiedzialną za jej rozpoczęcie. Trafnie organ podkreślił, że skarżąca dysponowała wiedzą o zasadach i warunkach przyznania pomocy i oceny wniosków, w tym o konieczności spełnienia warunku kompleksowego rozwiązania na zasadach określonych w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy /część III pkt 6.5./. Skarżąca dała temu wyraz składając wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy stosowne oświadczenie o zapoznaniu się z zasadami przyznania pomocy. Jednym z załączników do wniosku o przyznanie pomocy było oświadczenie Burmistrza z dnia [...].03.2016r., że operacja będzie realizowana w porozumieniu z Zarządem Dróg Powiatowych w T.. Organ wezwał skarżącą do wyjaśnień w zakresie przedłożonego dokumentu, zwracając uwagę, iż porozumienie powinno być zawarte między gminami lub pomiędzy gminą a powiatem, ponadto wymaganym dokumentem jest porozumienie a nie oświadczenie Burmistrza. Skarżąca przedłożyła nowy dokument Umowę na rzecz realizacji Projektu - POROZUMIENIE z dnia [...].06.2016r. zawarte z Powiatem T. na rzecz realizacji Projektu pt. "Przebudowa drogi gminnej w miejscowości [...]". Z § 2 ust. 2 zawartego porozumienia wynika, iż wnioskodawca - Gmina O. jest odpowiedzialny za realizację wszystkich zadań określonych w Projekcie, zawartych we wniosku o przyznanie pomocy. Natomiast Powiat T. jest odpowiedzialny za realizację następujących zadań: wykonanie oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej położonej na części działek o numerze geodezyjnym: [...] i [...],[...], obręb O. oraz na działce nr [...],[...], obręb O., z drogą gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Oznakowanie zostanie wykonane za pomocą jednostki podległej Powiatowi T. tj. Zarządu Dróg Powiatowych w T. ul. W. 9, [...] T., bezpośrednio po wykonaniu przebudowy skrzyżowania przez Gminę O. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko oceniającej instytucji, że w sytuacji, gdy strona porozumienia, nieubiegająca się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji - Powiat T. ma za zadanie wykonanie, przy pomocy jednostki mu podległej, wyłącznie oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej z droga gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie nie można mówić o kompleksowości rozwiązania w ramach lokalnej infrastruktury drogowej. Wykonanie przez jednostkę podległą powiatowi - Zarząd Dróg Powiatowych w T. wyłącznie samego oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej z droga gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie, nie może być przedmiotem porozumienia, o którym mowa w § 11 ust. 1 pkt. 6 Rozporządzenia. Gmina nie spełniła wymaganego kryterium. W ślad za stanowiskiem organu nie można się zgodzić ze stwierdzeniem skarżącej, że w przedłożonym porozumieniu ogólnie został przedstawiony zakres współpracy. Zapisy § 2 ust. 2 przedłożonego porozumienia jednoznacznie wskazują podział zadań między wnioskodawcą - Gminą O. (będącym Liderem/Beneficjentem) a Powiatem T. (będącym Partnerem). Do zadań powiatu, który jest stroną porozumienia należy tylko i wyłącznie wykonanie przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. oznakowania poziomego skrzyżowania drogi powiatowej położonej na części działek o numerze geodezyjnym: [...] i [...],[...], obręb O. oraz na działce nr [...],[...], obręb O., z droga gminną, która jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Skarżąca podnosi również, iż wraz z wnioskiem o płatność przedstawiłaby dokumenty potwierdzające zrealizowanie lub rozpoczęcie inwestycji na drodze powiatowej łączącej się z drogą gminną objętą wnioskiem o przyznanie pomocy. Należy podkreślić, że skarżąca realizująca operację w drodze porozumienia, miała obowiązek zgonie z warunkami ogłoszonego naboru, instrukcją wypełniania wniosku, przedłożenia na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy stosownego porozumienia, wskazującego przedmiot porozumienia. Przyznanie 1 punktu za spełnienie kryterium operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami lub gminą a powiatem, następuje na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Natomiast na etapie płatności końcowej, na podstawie dokumentów potwierdzających zrealizowanie lub realizowanie inwestycji w zakresie budowy, czy też przebudowy drogi przez stronę porozumienia, nieubiegającą się o przyznanie pomocy w ramach ocenianej operacji, dokonuje się sprawdzenia wywiązania się z warunków porozumienia, przedłożonego na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Na zakończenie należy dodać, że postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy jest postępowaniem konkursowym. Wynika z tego, że aplikujące o pomoc finansową podmioty muszą spełnić wszelkie wymagane przepisami prawa i procedurą wymagania, które równie obowiązują każdy z tych podmiotów. Niespełnienie wymaganych kryteriów powoduje odmowę przyznania pomocy finansowej przez instytucję zarządzającą dla wnioskowanego projektu. Reasumując stwierdzić należy, że dokonując oceny wniosku skarżącej Gminy według obowiązujących kryteriów wyboru, organ nie naruszył przepisów prawa. W wyniku przeprowadzonej oceny planowana operacja uzyskała łączną liczbę punktów wynoszącą 11, co skutkowało odmową przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej. Skarżąca nie kwestionowała punktacji przyznanej za pozostałe kryteria, niemniej jednak liczba uzyskanych punktów została zweryfikowana przez Sąd, który nie dostrzegł wadliwości w tym zakresie, jak również nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej czynności. Mając powyższe na uwadze, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).