III SA/Wr 690/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Maciej Guziński, Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (dalej: strona, skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A", na postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. (dalej: Komisja) z dnia [...] maja 2017 r., które negatywnie zaopiniowało wniosek w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w pizzerii "B" przy ul. S. w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO w W. w pierwszej kolejności - przywołało treść art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej także jako: ustawa) opisując uprawnienia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, która wydając opinię, musi się odnieść do istoty zagadnienia, czyli ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale. Następnie podniosło, że w myśl § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r., nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Z uwagi jednak na okoliczność, że uchwała nie definiuje pojęcia najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży przy ocenie tej kwestii odwołać się należy do treści art. 21 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, "najbliższa okolica" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Dalej SKO w W. - mając na uwadze przede wszystkim znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny z wizji lokalnej w miejscu usytuowania punktu sprzedaży, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych oraz ustalenia zawarte w protokole z przeprowadzonej wizji lokalnej – stwierdziło, że w okolicy pizzerii, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, istotnie znajduje się żłobek "[...]" a więc miejsce chronione, o jakim mowa w cytowanych wyżej przepisach uchwały Rady Miejskiej W.. Organ odwoławczy wskazał, że Komisja dokonując rozstrzygnięcia przyjęła, że pizzeria o której mowa, znajduje się w najbliższej okolicy tej placówki, a ich wzajemne usytuowanie nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie wniosku skarżącego. Kolegium podkreśliło, że po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy, doszło do wniosku, że lokal strony znajduje się w najbliższej okolicy wskazanego żłobka "[...]", a więc obiektu chronionego. SKO w W. wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć nie budzi wątpliwości, że sporna pizzeria usytuowana jest w niewielkiej odległości od wskazanej placówki ok. 70 m, czyli w opinii organu odwoławczego w odległości powszechnie uznawanej za bliską odległość obiektów. Następnie odnosząc się do zarzutów strony ujętych w zażaleniu Kolegium zaznaczyło, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o odległość od wejścia do lokalu do wejścia na teren żłobka, ale odległość pomiędzy usytuowaniem lokalu, a przedmiotowym miejscem chronionym. Chodzi zatem o odległość między granicami obiektów. Istotnym przy tym jest że, jak wskazało Kolegium, że pomiędzy pizzerią a wskazaną placówką nie ma żadnej trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, takiej jak choćby wskazana w art. 21 pkt 1 ustawy krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter może wpływać na wyznaczenie obszaru najbliższej okolicy placu zabaw. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie pizzeria nie jest oddzielona od żłobka "[...]" jakąkolwiek trwałą przeszkodą. W świetle opisanych wyżej okoliczności w ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że wskazany we wniosku bar usytuowany jest w niewielkiej odległości od obiektu, w którym zlokalizowano chronioną prawem placówkę, Kolegium zaznaczyło, że lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych w pizzerii "B" przy ul. S. w W. nie byłaby więc zgodna z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] lipca 2011 r. Kolegium odniosło się również do pozostałych zarzutów podnoszonych przez stronę i wskazując przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w tej uchwale. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do oceny w niniejszym postępowaniu zasadności udzielenia przez właściwy organ zgody na prowadzenie żłobka "[...]", czy też kwestionowania zapisów samej uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że bez wpływu dla sprawy pozostaje fakt udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych stronie oraz sąsiednim przedsiębiorcą. Istotnym bowiem jest, że okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w innych postępowaniach, nie mogą być brane pod uwagę w konkretnej sprawie. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) obrazę prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a, w związku z art. 77 § 1 k.p.a oraz 80 k.p.a., mającą istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewłaściwą i niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r., 2) obrazę prawa materialnego, a to § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. w związku art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, mającą istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, poprzez ich swobodną, subiektywną i przekraczającą ramy uznania administracyjnego wykładnię; 3) obrazę prawa materialnego, a to art. 21 pkt lppkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mającą istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, poprzez jego niedopuszczalną rozszerzającą interpretację, polegającą na błędnym przyjęciu, iż odległość pomiędzy obiektami, winna być mierzona w linii prostej od granic obiektów; Skarżący szeroko uzasadnił wskazane zarzuty. W konsekwencji strona wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 roku oraz zasądzenie kosztów ustanowienia pełnomocnika według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 tej ustawy, zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz.1369, zwana dalej p.p.s.a.) umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku jednak wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady może zatem wyłącznie wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe orzeczenie. Sąd nie zastępuje organu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie, nie wydaje orzeczeń o charakterze merytorycznym w sprawie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przepis art. 18 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.487). Stanowi on, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Takie zezwolenie może być wydane po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Według tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Organ wydający zezwolenie jest obowiązany do współdziałania organu z gminną komisją rozwiązywania problemów alkoholowych, która powinna ustalić, czy nie wyczerpano limitu w odniesieniu do napojów zawierających do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo oraz czy punkt sprzedaży spełnia wymogi co do zasad usytuowania. Uwzględniając art. 106 § 5 k.p.a. wydanie opinii przez współdziałającą w wydaniu pozwolenia gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do postanowienia ma zastosowanie art. 124 k.p.a., regulujący treść postanowienia i wymogi dotyczące uzasadnienia prawnego i faktycznego. Należy także wskazać art. 126 k.p.a. i art. 107 ust. 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wydając opinię gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych działa w trybie uznania administracyjnego. Nakłada to na ten organ obowiązek należytego uzasadniania wydanej przez nią opinii, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym, a nie innym rozstrzygnięciem. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że następstwem takiego charakteru opinii jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego lub naruszenia zasady równości wobec prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., II SA 1751-1753). Organ obowiązany jest zachować wymogi postępowania administracyjnego, szczególnie: art. 7 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., przyjmujący zasadę swobodnej oceny dowodów. Wskazując na wynikający z art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy wymóg oceny przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałą regulującą zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Sąd stwierdza, że wydanie opinii powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które polega na ogół na przeprowadzeniu oględzin, utrwalonych w protokole, zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., czy na sporządzeniu dokumentacji graficznej, z której można jednoznacznie ustalić miejsce położenia punktu sprzedaży w odniesieniu do obiektów, którym rada gminy przyznała w uchwale ochronę. Takie oględziny miały miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd stwierdza, że wobec treści wniosku skarżącego o wydanie wnioskowanego pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo w prowadzonej pizzerii "B" zastosowanie znalazł § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r., w myśl którego nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 1994 r. (SA/Gd 2824/93) przyjął, że przez zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. W uchwałach opartych o art. 12 ust. 2 ustawy zasady usytuowania mogą być określane przez wskazanie odległości od określonych obiektów, w jakiej usytuowany powinien być punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zasadach sytuowania możliwe jest także różnicowanie kryteriów usytuowania w zależności od tego, czy punkt jest przeznaczony do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W powołanej uchwale Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. nie przyjęto jako kryterium konkretnej odległości, lecz zakaz usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. W związku z tą regulacją kwestia odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych, a miejscem chronionym musi być każdorazowo ustalana indywidualnie. Uzasadnienie negatywnej opinii wymaga zatem od opiniującej komisji szczególnej staranności. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że według art. 18 ust. 3a ustawy do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych niezbędna jest pozytywna opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Oznacza to, że negatywna opinia stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia. Organ II instancji podzielił w zaskarżonym postanowieniu argumentację z uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Stwierdzono tam, że w okolicy pizzerii "B" należące do skarżącego znajduje się żłobek "[...]" usytuowany przy ul L. w W. Pizzeria zlokalizowana jest przy ul S. w W. około 70 metrów od żłobka. Pomiędzy żłobkiem a pizzerią znajduje się układ komunikacyjny ruchu pieszego w formie ścieżki częściowo utwardzonej, częściowo ziemnej. Pizzeria znajduje się na terenie skweru, istniejące nasadzenia nie mają wpływu na ograniczenie kontaktu wzrokowego ani słuchowego. Analizując indywidualny przypadek bliskości wejścia do pizzerii i do żłobka stwierdzono bezpośredni wpływ lokalu na wejście do placówki oraz jego witryny, pomiędzy żłobkiem, a pizzerią od strony chodnika stwierdzono kontakt wzrokowy, głosowy oraz bezpośredni dostęp, bez trwałych przeszkód. Kolegium wskazało dodatkowo, że dokonują oceny położenie wzajemnego spornych obiektów w tzw. " najbliższej okolicy" nie chodzi o odległość od wejścia do lokalu "B" do wejścia na teren żłobka "[...]", a jedynie odległość pomiędzy granicami obiektów. Sąd zgadza się w pełni z przedstawioną oceną podkreślając na podstawie przedłożonego do akt administracyjnych materiału fotograficznego, że bliskość tych obiektów i elementy otoczenia prowadzą do wniosku, że między pizzerią a żłobkiem, nie ma trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. Ponadto, trudno zdaniem Kolegium uznać za uzasadnione twierdzenie o, że sposób dokonania pomiarów w rozpoznawanej sprawie był nieprawidłowy, Sąd wskazuje na bezsporną okoliczność, że strona uczestniczyła w przeprowadzonej wizji w dniu 20 kwietnia 2017 r. i podpisała protokół nie wnosząc do niego zastrzeżeń. Dokonując w/w oceny organy obu instancji - z uwagi na okoliczność, że uchwała nie definiuje pojęcia najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury, świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży przy ocenie tej kwestii - odwołały się do treści art. 21 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, "najbliższa okolica" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. W ocenie Sądu takie uzasadnienie postanowień I i II instancji jest przekonujące w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy i – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie narusza prawa. Starannie dokonana – podczas wizji lokalnej - ocena bliskości położenia obu obiektów (pizzerii skarżącego oraz żłobka) oraz opis usytuowania elementów ich otoczenia, uzasadniają bowiem w ocenie Sądu twierdzenie, że pomiędzy tymi obiektami brak jest trwałej przeszkody o charakterze faktycznym (krawędzi jedni, zabudowy uniemożliwiającej dostęp, kontakt wzrokowy i głosowy, muru bez przejść, czy też cieku wodnego bez bliskich przepraw). Powyższe uniemożliwia natomiast Sądowi stwierdzenie, że wydane rozstrzygnięcia w tej materii są nieprawidłowe. W opinii Sądu nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1k.p.a. oraz 80 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącego co do nieprawidłowości zastosowania przez organy przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Treść art. 21 stanowi bowiem z doktrynalnego punktu widzenia tzw. słowniczek pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w ustawie. W przedmiotowym słowniczku pojęć ustawodawca dokonuje tzw. legalnej wykładni definicji pojęć istotnych, ważnych dla danej regulacji ustawowej. W analizowanym przepisie szczególne znaczenie ma zwrot zawarty na samym początku art. 21: "użyte w ustawie określenia oznaczają", z czego pośrednio wynika, że ich definicje zostały sporządzone przede wszystkim dla potrzeb ustawy jako względnie samodzielnej (bo stosowanej systemowo z prawem działalności gospodarczej i k.p.a.) regulacji ustawowej i przenoszenie ich znaczenia na grunt innych ustaw nie może odbywać się w sposób automatyczny. Powyższe nie wyklucza jednak – tak jak domaga się tego skarżący – przenoszenia ich na grunt innych ustaw czy uregulowań – w ogóle. Tym samym nie sposób przyjąć za skarżącym, że skoro uchwała Rady Miejskiej z W. z dnia [...] lipca 2011 r. nie definiuje pojęcia "najbliższej okolicy", to niemożliwym jest skorzystanie ze słowniczka ustawy, który taką definicję zawiera. Wskazać bowiem należy, że w/w uchwała Rady ma swoje źródło w przepisach ustawy, a zatem w każdym przypadku jej przepisy powinny być interpretowane w kontekście zapisów ustawowych, które wyznaczają cele jakie powinny być osiągane w sferze zwalczania alkoholizmu. Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut skarżącego kierowany do organów rozpatrujących wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o niekompletności przepisów ww. uchwały, tym bardziej, że obowiązkiem tych organów jest stosowanie przepisów zgodnie z wolą organów je stanowiących, a nie ich korygowanie. Poza tym interes skarżącego nie może pozostawać w sprzeczności z ogólnym celem ustawy. Już w Preambule ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych. Jest nim wyjściowe założenie, że życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy z kolei wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu; ograniczanie dostępności alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Oczywiście należy mieć na uwadze, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości powstała w poprzednim okresie ustrojowym i jej obecna interpretacja musi uwzględniać nowy kontekst sytuacyjny, wynikający z zasadniczej zmiany społecznego systemu wartości. Zmiana ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego nie wpłynęła jednak na wagę problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie, a konieczność podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tym patologiom nie może być kwestionowana również współcześnie. Co istotne wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Zwrócił na to uwagę NSA już w wyroku z 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25): "Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawna. Jeżeli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą. Przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności". W istocie zatem kontrola uchwały ustalającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych nie zmierza do oceny celowości ustanowienia takiego, a nie innego ograniczenia, ale oceny legalności - przez pryzmat realizacji celów i zadań publicznych określonych wyraźnie w ustawie. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30), stwierdzając, iż uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. I taki charakter ma niewątpliwie uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2011 r. Jako bezzasadny Sąd uznał nadto zarzut skarżącego, że podjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie narusza przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza – co zdaje się uszło uwadze skarżącej - instytucję działalności regulowanej, która nakładała na przedsiębiorców w dziedzinach gospodarczych objętych jej zakresem obowiązki uczynienia zadość wymaganiom niezbędnym do ich podjęcia, a określonych w ustawach szczególnych. I co najważniejsze okoliczności, które zostały wzięte pod uwagę, czy też zadecydowały o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (choćby nawet) w tym samym rejonie innemu podmiotowi (a zatem w innym postępowaniu) nie mogą być brane pod uwagę w tej konkretnej sprawie. Podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowią określone przepisy prawa a nie okoliczności faktyczne innej sprawy. Mając zatem na uwadze ocenę całokształtu przedstawionych okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.