III SA/Wr 691/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok oddala skargę. W dniu [...] maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek P. K. (dalej strona, skarżący) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował 11 działek ewidencyjnych w województwie d., powiecie l., gminie C. w obrębach Z. i J. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, po uwzględnieniu zmiany do wniosku z dnia [...] maja 2013 r. zadeklarował: 10 działek rolnych: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 35,17 ha, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 2,00 ha; Pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 50.93 ha. Z wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji ekologicznej, przekazanego przez jednostki certyfikujące gospodarstwa ekologiczne wynikało, że w gospodarstwie strony realizowany jest wariant 2.1 - Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 30,53 ha, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania na powierzchni 4,64 i wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni 46,60 ha. Gospodarstwo strony wytypowano do kontroli na miejscu z tytułu programu rolnośrodowiskowego, którą przeprowadzono w dniach [...] i [...] i [...] grudnia 2013 r. przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Stronę powiadomiono o kontroli. Z raportu z kontroli wynika, że podczas tej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości w odniesieniu poszczególnych działek rolnych w gospodarstwie. W związku z tym zastosowali kod pokontrolny GR5 (wystąpiły kody pokontrolne w odniesieniu do co najmniej jednej działki rolnej (wpisano przynajmniej jeden z kodów oznaczonych symbolem DR). W przypadku działek rolnych: - C stwierdzono powierzchnię mniejszą od deklarowanej (kod DR13+) - H zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. - K zastosowano kod nieprawidłowości DR53 oznaczający zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. - A, B i D stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem P14, tj. rolnik nie przestrzega limitu obsady i obciążenia pastwiska. - D i K stwierdzono, że rolnik nie przestrzega wymogu pozostawienia 5/10 % powierzchni nieskoszonej - kod PO17. [...] lutego 2014 r. do OR ARiMR we W. wpłynęło pismo strony z wyjaśnieniami do raportu z czynności kontrolnych, gdzie wskazano, że wypas koni na działkach przebiegał sporadycznie. W 2013 r. konie przebywały w stajni od maja do września przez co najmniej 75 dni w odniesieniu do działki A i D. Na działce D konie wypasano natomiast 39 dni, co daje kod o wartości poniżej 0,20 DJP. Odnośnie braku powierzchni nieskoszonej na działkach D i K wskazano, że działanie to odbyło się zgodnie ze wskazaniami eksperta przyrodniczego, a w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie ma jest zakazu wypasu powierzchni nieskoszonej. Strona zakwestionowała także prawidłowość pomiaru działki C. Biuro Kontroli w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. wyjaśniło, że przekroczenie obsady zwierząt stwierdzono na podstawie zapisów w rejestrze zabiegów agrotechnicznych, gdzie widnieją dokładne daty wypasania. Poinformowano rolnika o obowiązku dokonywania zapisów w rejestrze w sposób rzetelny i odzwierciedlający stan faktyczny. Co do stwierdzenia na działkach D i K braku pozostawienia powierzchni nieskoszonej wskazano, iż wymóg ten rolnik ma obowiązek przestrzegać zarówno w przypadku użytkowania kośnego, jak i kośno-pastwiskowego. Wskazano, że pomiaru działki C dokonano po granicach uprawy i zgodnie z załącznikiem graficznym. Stwierdzono więc brak podstaw do zmiany wyników kontroli. Dnia [...] maja 2014 r. strona złożyła zmianę do wniosku, w której dostosowała deklaracje gruntów w ramach upraw rolniczych do wykazu przekazanego przez Jednostkę Certyfikującą. Biorąc pod uwagę te okoliczności, w dniu [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...], którą przyznał stronie płatności w łącznej wysokości 66.421,70 zł, po zastosowanym pomniejszeniu o 22.998,60 zł. Płatność do wariantu 2.2 przyznano zgodnie z żądaniem strony do powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Powierzchnia zakwalifikowana do płatności w ramach wariantu 2.1 została natomiast zmniejszona o 0,98 ha w stosunku do deklaracji, dla wariantu 2.3 o 0,34 ha i dla wariantu 4.1 o 0,49 ha. Redukcja powierzchni działek rolnych wynikała z pomiarów podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. W wyniku kontroli wniosku zredukowano w stosunku do deklaracji powierzchnię działek rolnych C, H i K. Organ wyjaśnił kody nieprawidłowości zastosowane przez inspektorów podczas kontroli gospodarstwa i wskazał, jakie powierzchnie poszczególnych działek rolnych zostały ustalone w toku postępowania. W odniesieniu do działek A, B i D zgłoszonych w wariancie 4.1, organ zastosował zmniejszenie w wysokości 40%. Stwierdzono bowiem nieprawidłowości oznaczone kodem P14. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia skutkuje to zmniejszeniem pomocy o 40%. W odniesieniu do działek D i K zastosowano redukcje w wysokości 10% ze względu na nieprawidłowość PO17, także zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji zawierającego argumenty i zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa we W. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Organ wskazał, że na zmniejszenie płatności w wariancie 2.1 wpływ miało zredukowanie powierzchni o 0,98 ha w stosunku do deklaracji, w ramach wariantu 2.4 o 0,34 ha i dla wariantu 4.1 o 0,49 ha ze względu na pomiary z kontroli na miejscu i powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) i zastosowane redukcje zgodnie z zał. nr 7 do rozporządzenia w wysokości 40% w stosunku do działek A, B i D, ponieważ stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem P14 i w wysokości 10% w stosunku do działek D i K ze względu na nieprawidłowość PO17. Skargę na decyzję organu II instancji wniosła strona. Zakwestionowała redukcje na działkach A, B i D z uwagi na nieprzestrzeganie limitu obsady i obciążenia pastwiska. Zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania administracyjnego przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zgromadzonym materiałem dowodowym; prawa materialnego, czyli rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działań "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. poz. 361) przez przyznanie płatności w wysokości niższej, niż to wynika z przepisów prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wypełniał rejestr działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z instrukcją, która jest niejasna, a którą organ błędnie interpretuje. Na działkach kosił i zbierał siano. Podkreślił, że w tym czasie nie mógł być prowadzony wypas. Wskazuje to na nieprawidłowe ustalenia organu w tym zakresie. Ponadto skarżący zarzucił organowi mijanie się z prawdą w kwestii jego udziału w czynnościach kontrolnych. Nie brał bowiem udziału w określaniu granic upraw, ograniczając się do udostępnienia kontrolującym dokumentacji gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że uwzględnił przepisy prawa materialnego i procesowego uwzględniając cały zgromadzony materiał dowodowy sprawy. Organ uznał za niezasadny zarzut nieuwzględnienia podniesionego przez skarżącego faktu, że we wrześniu do okresu wypasu nie powinien być wliczony czas koszenia i zbioru siana ujęty w rejestrze. Organ podkreślił, że ponownie obliczył obsadę zwierząt z uwzględnieniem informacji zawartej w odwołaniu od decyzji. Przyjął więc do obliczeń liczbę zwierząt wskazaną w odwołaniu, zgodną z zapisami rejestru. Odliczył zatem 20 dni we wrześniu, kiedy nie było wypasu, ponieważ rolnik kosił trawę i zebrał siano zgodnie z zapisami rejestru. Organ wskazał, że po powtórnych wyliczeniach współczynnik w dalszym ciągu wynosi powyżej 0,2 - dla działki A 0,26 DJP/ha, dla działki B - 0,21 DJP/ha, dla działki D - 0,66 DJP/ha. Nieprawidłowość oznaczona kodem P 14 zatem nadal występowała. Organ stwierdził, że w odwołaniu i w skardze stosowane są pozbawione precyzji określenia "wypas sporadyczny", "minimum 20 dni", "minimum 75 dni". Do wyliczenia współczynnika DJP z zał. nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego konieczne jest natomiast wskazanie dokładnej liczby zwierząt, ich rodzaju i konkretnej liczby dni wypasowych w poszczególnych miesiącach. Według organu sam skarżący zauważył, że w instrukcji wypełniania rejestru działalności rolnośrodowiskowej jest zapis, że gdy czynność trwa kilka dni, to należy wpisać datę jej rozpoczęcia i zakończenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie spełnił on tego wymogu. Wpisał bowiem do rejestru rozpoczęcie i zakończenie ciągu zabiegów wypasu, które zgodnie z jego twierdzeniem prowadzone były z przerwami. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązek dokonywania wpisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej ciąży na rolniku. Rzetelne, zgodne ze stanem faktycznym prowadzenie rejestru jest podstawowym obowiązkiem rolnika. W oparciu o ten dokument inspektorzy kontrolujący gospodarstwo dokonują bowiem oceny przestrzegania przez rolnika zadań i wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów rolnośrodowiskowych. Na wnioskodawcy ciąży zatem obowiązek składania w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej wpisów zgodnie ze stanem faktycznym. Konsekwencje błędnego wypełniania rejestru obciążają rolnika jako osobę odpowiedzialną za jego wypełnianie. W kolumnie 3 tabeli A i B rejestru na działkach A, B i D wpisano jedynie datę rozpoczęcia wypasu ([...] maja) i jego zakończenia ([...] października). W rejestrze nie ma natomiast informacji, że pomiędzy tymi datami nastąpiła przerwa w wypasie W rejestrze jest tylko wpis "wypasano sporadycznie" odniesiony do działki D. Jest to zdaniem organu bezużyteczna informacja z punktu widzenia obliczenia obsady zwierząt i obciążenia łąk i pastwisk, co zawarto w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Stąd zarzut skarżącego niewyjaśnienia tej okoliczności organ uznał zatem za niesłuszny. Odnośnie zarzutu nieprawdziwego informacji w decyzji o nieuczestniczeniu przez stronę w kontroli, organ wyjaśnił, iż stronę powiadomiono o kontroli, w trakcie której składała oświadczenia i przedstawiała do wglądu dokumentację. Niebranie udziału przy dokonywaniu pomiarów i lustracji działek zdaniem organu nie wpływa na prawidłowość kontroli, a udział w tych czynnościach zależał od woli strony. Mając to na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani uzasadnienia jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór dotyczy dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych będących podstawą przyznania w obniżonej wysokości płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r. Skarżący nie zakwestionował natomiast samej części rachunkowej decyzji. Podstawą prawną regulującą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361). Zgodnie z § 4 ust 2 tego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe: 1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1), zwane "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; 2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych; 3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. W rozpoznawanej sprawie powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do uzyskania płatności została poddana kontroli na miejscu, którą według Sądu wykonano prawidłowo. Raporty pokontrolne zawierały niezbędne elementy. Stan stwierdzony na działkach, stwierdzone powierzchnie działek i sposób ich obliczenia odzwierciedlono w zaskarżonej decyzji. Czynności kontrolnych inspektorów terenowych w gospodarstwie skarżącego dokonano wprawdzie bez obecności skarżącego, ale był on o nich poinformowany i mógł w nich uczestniczyć. Wbrew zarzutom skarżącego w postępowaniu II instancji organ uwzględnił częściowo ograniczenia liczby dni wypasu na podstawie danych zawartych w odwołaniu. Odliczył mianowicie 20 dni wypasu we wrześniu, kiedy skarżący skosił działki i zebrał siano, co wpisał w rejestrze. Jednak po wprowadzeniu tych zmian i po powtórnych wyliczeniach współczynnik w dalszym ciągu wyniósł powyżej 0,2 - dla działki A 0,26 DJP/ha, dla działki B - 0,21 DJP/ha, dla działki D - 0,66 DJP/ha. Nieprawidłowość oznaczona kodem P 14 zatem nadal występowała. Nie uwzględniono dalej idących wniosków skarżącego zmierzających do ograniczenie liczby dni wypasu zwierząt. Nie pozwalał na to ogólnikowy wpis do rejestru w kolumnie 3 tabeli A i B rejestru na działkach A, B i D, z datą [...] maja rozpoczęcia wypasu i datę [...] października jego zakończenia. Organ trafnie podkreślił, że w rejestrze brak jest informacji o przerwach w wypasie Z wpisu: "wypasano sporadycznie" odniesionego do działki D natomiast nic konkretnego nie wynika. Organ II instancji wskazał na to w uzasadnieniu decyzji. Stąd zarzut skarżącego jest w tym przedmiocie nietrafny. Organ słusznie wskazał, że wyliczenie współczynnika DJP, przyjęte w zał. nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego musi być oparte o konkretne dane, czyli o ilość zwierząt, ich rodzaj i liczbę dni wypasowych w poszczególnych miesiącach. Instrukcja wypełniania rejestru działalności rolnośrodowiskowej przewiduje wyraźnie, że gdy określona czynność trwa kilka dni, należy wpisać konkretną datę rozpoczęcia i zakończenia. Skarżący bezspornie nie spełnił tego wymogu, wpisując jedynie do rejestru rozpoczęcie i zakończenie wypasu. Jeśli były przerwy w wypasie, należało je uwidocznić w rejestrze. Skarżący tego natomiast nie uczynił, poprzestając na ogólnikowym wpisie. Jest to wbrew przepisowi § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który wyraźnie stanowi, że obowiązek dokonywania wpisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej ciąży na rolniku - beneficjencie płatności rolnośrodowiskowych. W oparciu o ten rejestr dokonywana jest ocena przestrzegania przez rolnika wymogów przewidzianych w poszczególnych pakietów i wariantów rolnośrodowiskowych. Konsekwencje nieprawidłowego wypełniania rejestru obciążają zatem rolnika. Według Sądu w sytuacji nieprawidłowo dokonywanych przez rolnika wpisów w rejestrze, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organy orzekające w sprawach płatności rolnośrodowiskowych nie są obowiązane do uzupełnienia post factum tych danych. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionował, że wykaszał on całą powierzchnię działek D i K, powołując się na wytyczne eksperta przyrodniczego. Jak trafnie zauważył organ, zalecenia takiego doradcy nie mogą zastępować przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązujące rolnika realizującego program rolnośrodowiskowy. Załącznik nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego zalicza wyraźnie do wymogów wariantu 4.1 pozostawienie 5-10% powierzchni każdej działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%. W każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Kontrola działek D i K wykazała natomiast, że skarżący skosił całe te działki. W tej sytuacji organ był obowiązany do zastosowania redukcji w wysokości 10 % przysługującej płatności przewidzianej w zał. nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jeśli idzie o zarzuty dotyczące obliczenia powierzchni części działek zgłoszonych do płatności organ trafnie zauważył, że zostało to ustalona na podstawie ortofotomapy wykazanej we wniosku działek rolnych i na podstawie pomiaru obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności w odniesieniu do każdej ze zgłoszonych działek rolnych. Sąd stwierdza, że skarżący podniósł w tym zakresie jedynie zarzuty nie przedstawiając żadnych dowodów na potwierdzenie, że powierzchnia użytkowana przz niego rolniczo jest inna od ustalonego obszaru kwalifikowanego do płatności. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę.