III SA/Wr 692/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zamknięcia odcinka drogi z Z. – ul. [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi Wojewody D. jest zarządzenie Burmistrza Z. nr [...] z dnia [...] r., którym organ ten – działając na podstawie art. 20 ust. 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "u.d.p.") – zamknął z dniem [...] r. dla ruchu kołowego odcinek, położonej w Z., drogi oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] – ulica [...] (§ 1 zarządzenia). W § 2 tego aktu postanowił, że wspomniane ograniczenie nie dotyczy mieszkańców ul. [...], w § 3 zaś określił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Dodatkową podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowiła – sporządzona przez biegłego z zakresu drogownictwa – ocena stanu technicznego odcinka drogi ul. [...] oraz parkingu przy dyskoncie spożywczym "A". W dokumencie tym ustalono, że ul. [...] stanowi drogę gminną klasy "D", a więc drogę dojazdową, która nie spełnia podstawowych wymagań przewidzianych dla wszystkich dróg w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przez hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, możliwości użytkowania drogi zgodnie z przeznaczeniem, warunków do korzystania przez osoby niepełnosprawne oraz dojazdów dla służb ratowniczych. Wskazano ponadto, że odcinek drogi od ul. [...] do budynków mieszkalnych został wykonany z nawierzchni mineralno-bitumicznej, w której uwidaczniają się ubytki oraz uszkodzenia, co wymaga remontu. Nawierzchnia parkingu jest zniszczona w stopniu utrudniającym ruch samochodowy i pieszy, w tym osób niepełnosprawnych, i wymaga przebudowy. Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Wojewody D., użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] położonej w Z. przy ul. [...] oraz właściciel zabudowań znajdujących się na niniejszej działce – K. N. – wskazał, że zamknięta dla ruchu kołowego droga ul. [...] stanowi jedyny dojazd do jego posesji. Podniósł przy tym, że na posesji tej znajduje się dyskont spożywczy "A" wraz z miejscami parkingowymi dla klientów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionego zarządzenia z powodu naruszenia art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według tego przepisu, zamknięcie drogi przez jej zarządcę jest możliwe jedynie w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia. Wnioskując a contrario, należy – zdaniem Wojewody – uznać, że nie ma podstaw do zamknięcia drogi, gdy jej eksploatacja nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla jej użytkowników lub ich mienia. Tymczasem złożone przez Burmistrza Gminy Z. wyjaśnienia, jak również przedstawione dokumenty, w tym opinia biegłego, nie potwierdzają – według Wojewody – wystąpienia przesłanek bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia. w Z. Skarżący zauważył, że na brak tych przesłanek wskazał także sam Burmistrz, który w § 2 zarządzenia postanowił, że zamknięcie ruchu kołowego na odcinku drogi ul. [...] "nie dotyczy mieszkańców ul. [...]". Również orzeczenie dotyczące stanu technicznego spornego odcinka drogi nie wskazuje na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, w szczególności zaś nie stwierdza, by brak wskazanych w nim "wymagań jakim powinny odpowiadać drogi publiczne" miał wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, czy też powstanie znacznej szkody. Wobec niewykazania ustawowych przesłanek umożliwiających zarządcy zamknięcie drogi, Wojewoda D. uznał, że – wydając zaskarżone zarządzenie – Burmistrz Z. przekroczył upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 20 pkt 14 u.d.p. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że przedłożone Wojewodzie D. dowody są wystarczające do wykazania przesłanek, o których mowa w art. 20 pkt u.d.p. Opinia biegłego z zakresu drogownictwa wskazuje bowiem wprost na okoliczność, że zamknięty dla ruchu kołowego odcinek drogi nie spełnia wymagań z zakresu bezpieczeństwa użytkowania, a zatem droga ta stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny – działając w granicach kompetencji wynikających z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a.") – obowiązany jest zbadać, czy zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu, następnie zaś, zależnie od oceny legalności aktu, orzec stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 lub art. 151 ust. 1 u.p.p.s.a. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy Burmistrz Z. – działając jako zarządca drogi gminnej (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.) – miał dostateczne podstawy faktyczne i prawne do wydania zarządzenia, o którym mowa w art. 20 pkt 14 u.d.p. Tworząc niezamknięty katalog kompetencji zarządcy drogi (art. 20 u.d.p.), ustawodawca ujął w nim także "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia" (art. 20 pkt 14 u.d.p.). Przywołane unormowanie pozwala wnioskować, że na wypadek pojawienia się "bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia" zarządca drogi dysponuje alternatywnymi instrumentami, których wykorzystanie mogłoby zapobiec ewentualnym szkodom na osobie lub w mieniu w związku z użytkowaniem wadliwych dróg publicznych. Właściwy zarządca może bowiem wówczas albo "wprowadzić ograniczenia" w ruchu drogowym, albo "zamknąć drogę" dla ruchu, wyznaczając stosowne objazdy. Treść art. 20 pkt 14 u.d.p. wskazuje na wzajemne wykluczanie się między przewidzianymi tam instrumentami, jako że "zamknięcie drogi" wywołuje skutki dalej idące aniżeli "ograniczenie ruchu". Wobec alternatywy rozłącznej między instrumentami prawnymi, o których mowa w art. 20 pkt 14 u.d.p. (zamknięcie drogi dla ruchu lub wprowadzenie ograniczeń w ruchu), zarządca drogi – działający na podstawie tego przepisu – powinien każdorazowo wykazać przesłanki decydujące o wyborze jednego z możliwych rozwiązań. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy nie pozwala bez zastrzeżeń przyjąć, że zamknięta zarządzeniem Burmistrza droga – mimo jej wadliwości dostrzeżonych w opinii rzeczoznawcy – stwarza "bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia", co miałoby się odnosić zarówno do użytkowników tej drogi, jak i do osób trzecich. Orzeczenie o stanie technicznym spornego odcinka drogi nie zawiera bowiem konkluzji o bezwzględnej niedopuszczalności korzystania z tejże drogi, lecz – po przedstawieniu wad obiektu – we wnioskach i zaleceniach stwierdza, że "w celu doprowadzenia do stanu użytkowania zarówno drogi dojazdowej jak i parkingu należy wykonać remont cząstkowy nawierzchni bitumicznej jezdni i przebudowę placu parkingowego polegającą na wymianie podbudowy oraz wykonaniu nowej nawierzchni". Tego typu konkluzja mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do rozważenia przez zarządcę drogi wprowadzenia ograniczeń w ruchu, nie jest natomiast wystarczająca do całkowitego zamknięcia drogi i wyłączenia jej z jakiegokolwiek ruchu. Niezależnie od poczynionych uwag, nietrudno zauważyć, że przy ustalaniu i ocenie przesłanek przewidzianych w art. 20 pkt 14 u.d.p. sam autor zarządzenia popadł w sprzeczność, co znalazło wyraz w treści wydanego aktu. Z jednej bowiem strony "zamknął dla ruchu kołowego" odcinek drogi położonej w Z. – ul. [...] (§ 1 zarządzenia), przyjmując, że jej używanie stwarza "bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia", z drugiej zaś postanowił, że dyspozycja ta "nie dotyczy mieszkańców posesji przy ww. ulicy". Skoro prawodawca określił w normie rangi ustawowej w jakim przypadku upoważnia organ wykonawczy gminy do wyłączenia z bieżącej eksploatacji drogi gminnej lub jej części, burmistrz może skorzystać z przekazanej mu prerogatywy o tyle, o ile wydanie aktu z zakresu administracji publicznej poprzedzi bezsporny dowód istnienia w konkretnym przypadku przesłanek ustawowych umożliwiających władcze działanie. Ponieważ zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają dostatecznie, aby stan techniczny drogi uzasadniał wydanie zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 20 ust. 14 u.d.p., należało – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje podstawę w art. 152 u.p.p.s.a.